I OSK 1473/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia NSA Piotr Przybysz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 92/22 w sprawie ze skargi A. B. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 92/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi A. B. (dalej: Skarżąca) na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: Minister) w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia orzekł o: zobowiązaniu Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z dnia 22 kwietnia 2021 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 30 września 1959 r., nr Sa-ll-42/51/57 - w terminie jednego miesiąca, od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku); stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku); zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 sentencji wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii, zaskarżając go w całości. Skarżonemu wyrokowi zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: "ustawa nowelizująca k.p.a.") w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), przez błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, iż umorzenie postępowania na mocy ww. przepisu wymaga potwierdzenia w drodze decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że skutek ten następuje z mocy prawa, a zarazem brak jest podstawy prawnej w nowelizacji k.p.a., jak i w samym k.p.a. do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania; 2. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ powinien umorzyć postępowanie (w formie decyzji), które wcześniej uległo umorzeniu z mocy samego prawa; 3. art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wystarczającą podstawę do wydania przez organ decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa stanowi potrzeba zapewnienia stronom postępowania możliwości domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, podczas gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę wydania takiej decyzji, co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy, natomiast organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, a ponadto strony posiadają możliwość domagania się kontroli działalności administracji publicznej poprzez składanie skarg na bezczynność organu; II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. przez: a) wadliwą kontrolę działania Ministra i niedostrzeżenie, że postępowanie zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., o czym poinformowano strony w piśmie z 11 października 2021 r.; b) uchylenie się przez Sąd I instancji od rozpoznania istoty sprawy, tj. od oceny, na podstawie akt sprawy i stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa; 2. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. przez niezasadne zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie objętej skargą na bezczynność uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r. a więc w dacie orzekania przez Sąd było już zakończone; 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez sformułowanie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia (kluczowej dla sprawy) oceny o konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. i nie odniesienie się do obszernego uzasadnienia stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, - powołanie się na nierelewantne (tj. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1407/20) oraz na nieprawomocne wyroki (tj. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 376/21 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 239/21) sądów administracyjnych w celu wykazania trafności stanowiska Sądu o konieczności wydania decyzji potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa, podczas gdy wyroki te nie tworzą linii orzeczniczej i nie zwalniają Sądu I instancji z obowiązku dokonania własnej wykładni przepisów nowelizacji k.p.a.. Wobec powyższego Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A. B. na bezczynność, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Skarżącej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd I instancji przesądził bowiem o bezczynności Ministra, upatrując jej przyczyn w niewłaściwej interpretacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., skutkującej tym, że organ ograniczył swoje działania do skierowania do stron pisma informującego o umorzeniu postępowania w związku z wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej, podczas gdy umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem wskazanego przepisu wymagało wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 105 k.p.a. Przystępując do rozstrzygnięcia tej kwestii wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przepis ten wprowadza zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie przy tym w ww. przepisie nie jest powiedziane expressis verbis, że umorzenie postępowania winna w tym przypadku potwierdzać decyzja administracyjna, ale – jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 grudnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 1979/22, LEX nr 3444824) – przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia też organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie, jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem, jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji. Dodać w tym miejscu należy, że tego rodzaju pogląd jest przyjmowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zdecydowanie przeważającej mierze i podziela go również skład orzekający. Uzasadnieniem bowiem stanowiska, w myśl którego zwrot: "Postępowanie administracyjne (...) umarza się z mocy prawa", jakim posługuje się ww. art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej k.p.a., wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 p.p.s.a., jest konieczność dochowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (vide np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/22, z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/2021, z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z dnia 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22 oraz z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22 i z dnia 14 grudnia 2022 r. I OSK 1979/22 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: "CBOSA"). Analogiczny zresztą pogląd jest wyrażany w doktrynie, w której akcentuje się, że "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" (...), czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną". (vide np.: W. Chróścielewski, "Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji", ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26). Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie można również zrównywać sposobu regulowania zagadnień prawnomaterialnych z unormowaniami procesowymi. O ile bowiem te pierwsze przyznają określonym podmiotom stosowne prawa (lub nakładają na nie pewne obowiązki) w zależności od woli (w danym przypadku) ustawodawcy, to przepisy procesowe zawsze stanowią dla stron (a przynamniej powinny stanowić) gwarancje realizacji przyznanych im prawem materialnym w danym przypadku uprawnień. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., słusznie przyjmując, że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone w związku ze skierowaniem do Skarżącej informacji zawartej w piśmie z 11 października 2021 r. W konsekwencji zasadnie stwierdził bezczynność Ministra w rozpoznaniu wniosku z dnia 22 kwietnia 2021 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 30 września 1959 r., nr Sa-ll-42/51/57. W dniu orzekania przez Sąd I instancji (10 marca 2022 r.) sprawa nie została bowiem zakończona wydaniem aktu lub dokonaniem czynności kończących postępowanie, dlatego też w pkt 1 zaskarżonego wyroku Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Skarżącej - w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Mając powyższe na uwadze zarzuty naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., a także art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej należało uznać za niezasadne. Niezasadne też okazały się zarzuty procesowe wskazujące na naruszenie art. art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten zatem ma wyłącznie charakter ustrojowy, a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie organu, nie mogło być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji - nie dokonał w niniejszym przypadku takiej kontroli. Na zasadzie art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Również i w tym przypadku skład orzekający nie dostrzegł wystąpienia istotnego uchybienia ww. normie. Nic nie wskazywało bowiem na to, że Sąd I instancji oparł swoje orzeczenie na innym materiale dowodowym, niż ten który wynikał z akt przedmiotowej sprawy, albo, ze nie uwzględnił dowodów, mających w niej znaczenie dla rozstrzygnięcia. Należy również stwierdzić, że uzasadnienie Sądu I instancji spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym zawiera prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania przez organ w tej sprawie, biorąc pod uwagę także dyspozycję przepisu art. 153 p.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.