III OSK 2854/22

Dnia 29 października 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 559/22 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 lutego 2022 r. nr KOC/389/Oś/22 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 559/22 oddalił skargę [...] z siedzibą w [...] (dalej: "[...]", "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "SKO", "organ") z 17 lutego 2022 r. nr KOC/389/Oś/22 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Prezydent m. st. Warszawy (dalej: "Prezydent") decyzją z 7 czerwca 2020 r. nałożył na Centrum Usług Logistycznych w [...] (zarządzające lotniskiem [...]) obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu przez: 1) ograniczenie czasu wykonywania komercyjnych i szkoleniowych operacji lotniczych na lotnisku [...] oraz lotów po kręgu do godzin pomiędzy 8.00 a 22.00, z tym że liczba wykonywania komercyjnych i szkoleniowych typów operacji lotniczych, rozumianych jako start, lądowanie, przelot oraz lotów po kręgu na lotnisku [...] do maksymalnie 100 w ciągu jednego dnia, w tym 10 w ciągu jednej godziny (lit. a); 2) wprowadzenie bezwzględnego obowiązku wyposażenia statków powietrznych operujących z lotniska [...] we wtórny radar dozorowania (SSR) posiadający wszystkie wymagane możliwości transpondera SSR lub transponder SSR w celu identyfikacji toru lotu statku powietrznego korzystającego z lotniska [...] (lit. b); 3) ustalenie procedury rejestracji i lokalizacji samolotów i śmigłowców podczas wykonywania operacji lotniczych oraz dokonywanie bieżącej rejestracji wszystkich typów operacji lotniczych wykonywanych na lotnisku [...] (lit. c); 4) comiesięczne przekazywanie Prezydentowi danych zawartych w rejestrze, o którym mowa w lit. c, wskazującym wszystkie zarejestrowane operacje lotnicze (lit. d); 5) ustalenie minimum 9 punktów stałego monitoringu hałasu w tym zmianę lokalizacji dwóch obecnych i wskazanie lokalizacji tych punktów w rejonach uzasadnionych merytorycznie, tj. ma terenach podlegających ochronie akustycznej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. z 2014 r, poz. 12) i rejonach skarg mieszkańców (lit. e). Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: Centrum Usług Logistycznych w [...], Stowarzyszenie [...], [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] i [...]. Odwołania Centrum Usług Logistycznych w [...] i Stowarzyszenia [...] rozpoznane zostały w postępowaniu o sygn. akt KOC/845/OŚ/22. Z kolei decyzją z 17 lutego 2022 r. SKO umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniami [...] sp. z o.o. i [...]u. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przytoczeniu brzmienia art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), podkreślił że podmiot, który nie ma statusu strony, nie może skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. SKO wyjaśniło, że w zakresie ustalenia stron postępowania administracyjnego, którego przedmiot - w świetle art. 362 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1973, dalej: "p.o.ś.") dotyczy nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, przepisy ww. ustawy nie zawierając szczególnej regulacji, odsyłają do ogólnych norm postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.). SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie odwołujący się nie byli stroną postępowania przed organem I instancji, a co za tym idzie zaskarżona decyzja nie została im doręczona. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym właścicielowi nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko należy przyznać przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 362 p.o.ś., którego przedmiotem jest ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia bądź przywrócenie środowiska do stanu właściwego. Skarżącemu nie przysługuje tytuł prawny do takiej nieruchomości, zaś zaskarżona decyzja nie dotyczy ich praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. [...] wskazał jedynie, że jest użytkownikiem budynków nr 6, nr 7 i nr 8, zaś przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Woli w Warszawie pod sygn. akt II Ns 1295/15 toczy się postępowanie o zasiedzenie z dniem 1 października 2000 r. części terenu lotniska. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] podniosła natomiast, że ograniczenia w postaci zobowiązania właścicieli samolotów korzystających z lotniska [...] do montowania transponderów oraz do ograniczania liczby lotów wpływają wprost na jej prawa i obowiązki, na dowód czego załączyła umowę z 3 kwietnia 2017r. zwartą z Centrum Usług Logistycznych, a dotyczącą określenia zasad świadczenia usług w zakresie zabezpieczania przez służby lotniskowe operacji lotniczych należących do skarżącego, na lotnisku [...]. Dalej SKO, po przytoczeniu treści art. 362 ust. 1 i 2 p.o.ś. oraz art. 3 pkt 20 p.o.ś., wskazało że sformułowana definicja zakreśla krąg adresatów obowiązków nakładanych w trybie art. 362 p.o.ś. SKO stwierdziło, że podmiot będący właścicielem nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia bądź przywrócenie środowiska do stanu właściwego (art. 362 p.o.ś.). Przepis art. 362 ust. 1 p.o.ś. dotyczy wszelkich postaci naruszenia środowiska w sposób prawem zakazany. SKO uwzględniając powyższe i dokonując analizy akt sprawy oraz podniesionych w odwołaniach kwestii dotyczących interesu prawnego odwołujących się, doszło do wniosku, że nie legitymują się oni przymiotem strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia na Centrum Usług Logistycznych w [...] obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia. Zdaniem SKO, argumentacja odwołujących się wskazuje na ich faktyczny interes w niniejszym postępowaniu. W konkluzji SKO stwierdziło, że uznanie, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO z 17 lutego 2022 r. wniósł o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: "k.c.") w zw. z art. 172 § 1 k.c. przez odmowę uznania skarżącego za stronę postępowania w sprawie nałożenia na Centrum Usług Logistycznych "[...]" obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu, podczas gdy skarżący jest co najmniej posiadaczem samoistnymi nieruchomości położonych w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. zw. z art. 8 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, co stoi w sprzeczności z zasadą działania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej; 3) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy wyczerpującego postępowania dowodowego, zmierzającego do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Sąd I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne, w którym umorzono postępowanie odwoławcze, było prowadzone na podstawie art. 362 p.o.ś., zgodnie z którym obowiązki określone w tym przepisie mogą być nałożone na podmioty korzystające ze środowiska. Obowiązki wynikające z tego przepisu będą mogły być nałożone na bardzo szeroki krąg podmiotów zarówno prowadzących działalność gospodarczą, jak i takiej działalności niewykonujących. Sąd stwierdził, że z przedstawionego stanu sprawy, treści zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący nie był stroną postępowania przed organem pierwszej instancji, a co za tym idzie decyzja zaskarżona odwołaniem nie została mu doręczona. Skarżący jest użytkownikiem budynków nr 6, nr 7 i nr 8, a przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Woli w Warszawie pod sygn. akt II Ns 1295/15 toczy się postępowanie o zasiedzenie części terenu lotniska. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżący jest posiadaczem samoistnym nieruchomości położonych w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko, co oznacza, że nie legitymuje się tytułem własności czy użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania na środowisko, którego przedmiotem jest ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu i jego zagrożenia bądź przywrócenie środowiska do stanu właściwego. Zainteresowanie skarżącego wynikiem postępowania nie uzależnia przyjęcia po jego stronie istnienia interesu prawnego. Zdaniem Sądu, nie sposób też przyjąć, że tylko na podstawie wniosku o zasiedzenie, każdy mógłby żądać przystąpienia do postępowania administracyjnego. W tego rodzaju postępowaniu interes prawny ma ten, kto w dacie jego prowadzenia ma określony tytuł do nieruchomości, a nie ten, kto takiego tytułu dopiero dochodzi. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, SKO prawidłowo oceniło kwestię legitymacji skarżącego stowarzyszenia, jako podmiotu, któremu nie przysługuje interes prawny uprawniający do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z 7 czerwca 2020 r. Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo że decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a. polegającym na wydaniu przez ten organ dwóch decyzji w jednym postępowaniu odwoławczym, gdyż oprócz zaskarżonej decyzji w tym samym postępowaniu odwoławczym wydano 17 lutego 2022 r. decyzję nr KOC/845/OŚ/22 uchylającą decyzję organu I instancji, w sytuacji, gdy organ odwoławczy mógł zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 k.p.a. wydać jedną decyzję odwoławczą, w której odrębnie podmiotowo rozstrzygnąłby o umorzeniu postępowania odwoławczego i uchyleniu decyzji organu I instancji, 2. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo że decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem art. 28 k.p.a., art. 127 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. polegającym na uznaniu, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny uprawniający do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, gdyż nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania na środowisko, w sytuacji, gdy skarżącemu przysługuje prawo rzeczowe do takiej nieruchomości, bowiem od ponad 30 lat jest zgodnie z prawem nieprzerwanie posiadaczem samoistnym tej nieruchomości i tym samym przysługuje jej zgodnie z przepisami prawa materialnego tj. art. 342 k.c., art. 343 § 1 i 2 k.c. i art. 344 § 1 k.c. prawo do niezakłóconego władania nieruchomością, co oznacza, że ma nie tylko interes faktyczny, ale również interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby negatywne oddziaływanie zostało wyeliminowane. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, gdyż jej istota jest dostatecznie wyjaśniona, a następnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 138 § 1 k.p.a., ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci decyzji SKO z 17 lutego 2022 r. nr KOC/845/OŚ/22, podnosząc iż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie wskazano wyłącznie na naruszenie prawa materialnego. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna mimo częściowej zasadności zarzutów nie zasługiwała na uwzględnienie. 2. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota sprawy sprowadza się do analizy dwóch kluczowych zagadnień: a) czy skarżącemu kasacyjnie przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu w sytuacji, gdy skarżący jest "użytkownikiem" wskazanych w skardze budynków a przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o "zasiedzenie" części terenu lotniska; b) czy organ II instancji w sposób zgodny z prawem "rozdzielił" sprawy i rozpoznał odwołania wniesione przez Centrum Usług Logistycznych w [...], Stowarzyszenie [...], [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] i [...] do dwóch odrębnych postępowań i wydał w tym zakresie dwie różne decyzje: - z 17 lutego 2022 r. nr KOC/845/OŚ/22, gdzie SKO uchyliło decyzję z dnia 7 czerwca 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji w zakresie odwołania wniesionego przez Centrum Usług Logistycznych w [...] i Stowarzyszenia [...]; głównym powodem uchylenia decyzji było to, że decyzja organu I instancji była wydana na podstawie opinii, która nie mogła stanowić dowodu w postęowaniu; - z 17 lutego 2022 r. nr KOC/389/Oś/22, gdzie SKO umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniami [...] sp. z o.o. i [...]u (to właśnie ta decyzja była przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji). 3. W pierwszej kolejności, zdaniem NSA, należało odnieść się do głównego zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej wskazującego na to, że skarżący posiada przymiot strony. Zdaniem skarżącego posiada on "interes prawny" a nie "interes faktyczny" w przedmiotowym postępowania, gdyż: a) jest "użytkownikiem" wskazanych w skardze kasacyjnej budynków 6,7 i 8; b) jest od ponad 30 lat "posiadaczem" nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania na środowisko; posiadanie to ma charakter samoistny (domniemanie z art. 339 k.c.), nieprzerwany (domniemanie z art. 340 k.c.) i zgodny z prawem (domniemanie z art. 341 k.c.); c) przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Woli w Warszawie pod sygn. akt II Ns 1295/15 toczy się postępowanie o "zasiedzenie" części terenu lotniska. W ocenie NSA, Sąd I instancji w sposób prawidłowy ocenił, że w niniejszej sprawie skarżąca posiada jedynie "interes faktyczny" a nie "interes prawny" co uniemożliwia jej posiadanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Twierdzenie takie jest zasadne z kilku powodów. Po pierwsze – zasadnie Sąd I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne, w którym umorzono postępowanie odwoławcze, było prowadzone na podstawie art. 362 p.o.ś. a definicję "podmiotu korzystającego ze środowiska" zawiera art. 3 pkt 20 p.o.ś. Przedmiotem odwołania była decyzja z 7 czerwca 2020 r. wydana w I instancji w sprawie ograniczenia oddziaływania na środowisko - nakładająca na Centrum Usług Logistycznych zarządzające lotniskiem [...] obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu. W zakresie ustalenia stron postępowania administracyjnego, którego przedmiot, w świetle art. 362 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., dotyczy nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, przepisy p.o.ś. nie zawierają szczególnej regulacji, co oznacza, że zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a. NSA w pełni podziela takie twierdzenie. Zatem zgodnie z art. 362 ust. 1 p.o.ś. obowiązki określone w tym przepisie mogą być nałożone na "podmioty korzystające ze środowiska". Uwzględniając definicję tego pojęcia, zawartą w art. 3 pkt 20 p.o.ś., należy stwierdzić, że obowiązki wynikające z tego przepisu będą mogły być nałożone na bardzo szeroki krąg podmiotów zarówno prowadzących działalność gospodarczą, jak i takiej działalności niewykonujących. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie był stroną postępowania przed organem I a co za tym idzie decyzja zaskarżona odwołaniem nie została mu doręczona. Po drugie – w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że posiadanie "interesu prawnego" jest warunkiem koniecznym do uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Interes ten musi mieć charakter osobisty, konkretny i realny, a jego źródłem musi być norma prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie jest wystarczające powoływanie się na interes faktyczny, polegający na subiektywnym przekonaniu o uciążliwości planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z 29 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 1465/24). O charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola i subiektywne odczucie (por. wyrok NSA z 3 października 2024 r., sygn. akt I OSK 1278/21). Od tak pojmowanego "interesu prawnego" trzeba odróżnić "interes faktyczny", to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym. Po trzecie – rację ma Sąd I instancji wskazując, że z tytułu "użytkowania" czy "samoistnego posiadania" a także toczącego się postępowania o "zasiedzenie" nie można wywodzić indywidualnego "interesu prawnego" a tym samym bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie wskazuje się, że "samoistne posiadanie" nieruchomości bez uregulowanego w tym względzie tytułu prawnego nie uzasadnia przyznania statusu strony. Przymiot strony wynika bowiem z faktu oddziaływania na prawa przysługujące do nieruchomości, a samoistnemu posiadaczowi nie przysługują prawa do nieruchomości (por. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 8/20). Dodatkowo należy wskazać, że szczególna cechą "interesu prawnego" jest jego realność. Interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (por. wyrok NSA z 16 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2344/17; wyrok NSA z 13 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 732/08, z 27 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1103/13 z 7 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2174/15). Z tej przyczyny, przewidywane w przyszłości zakończenie postępowania sądowego w sprawie wskazywanego "zasiedzenia" części spornej nieruchomości, które może hipotetycznie zmienić sytuację prawną skarżącego kasacyjnie, w chwili wydawania rozstrzygnięcia kontrolowanego przez Sąd I instancji - nie mogło być traktowane jako źródło aktualnego i rzeczywistego interesu prawnego. Takiego warunku nie spełnia dążenie strony do uzyskania w przyszłości określonych skutków prawnych. Zatem nie można uznać legitymacji prawnej podmiotu, który uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami mającymi nastąpić w przyszłości, do których dąży lub zamierza podjąć w przyszłości. Podobnie również ustanowienie "użytkowania" na określonym prawie nie stanowi formy nabycia tego prawa, a jedynie umożliwia korzystanie z tego prawa w określony sposób. Ustanowienie ograniczonych praw rzeczowych (do których należy użytkowanie) jest tylko formą obciążenia praw lub rzeczy, która w żaden sposób nie może prowadzić do ich przeniesienia (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 października 2004 r., sygn. akt I SA/Po 1588/02). Zatem "użytkowanie" przez [...] wskazanych budynków nie prowadzi automatycznie do uzyskania statusu strony postępowania. Świadczy to o posiadaniu przez skarżącego kasacyjnie jedynie "interesu faktycznego" ale nie "interesu prawnego". Zatem skoro skarżący kasacyjnie nie legitymuje się tytułem własności czy użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania na środowisko, którego przedmiotem jest ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu i jego zagrożenia bądź przywrócenie środowiska do stanu właściwego – to nie może być stroną takiego postępowania. To właściciel nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia bądź przywrócenie środowiska do stanu właściwego (art. 362 p.o.ś. – por. wyrok NSA z 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1357/08). Podsumowując, skarżąca kasacyjne powołując się na "samoistne posiadanie", "użytkowanie budynków" czy toczące się postępowanie o "zasiedzenie" posiada w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym jedynie "interes faktyczny" a nie "interes prawny" uzasadniający jej przyznanie statusu strony postępowania. Zatem wszelkie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej odnoszące się do wskazanej problematyki można było uznać za niezasadne. 4. Inaczej jednak kształtuje się kwestia w zakresie zarzutu procesowego zawartego w skardze kasacyjnej a odnoszącego się do prowadzenia dwóch odrębnych postępowań administracyjnych w odniesieniu do czterech odwołań od decyzji organu I instancji. Sąd I instancji nie odniósł się do tego zagadnienia w uzasadnieniu wyroku. Zdaniem NSA, wskazany w skardze kasacyjnej zarzut jest zasadny. Pamiętać jednak należy, że stosownie do art. 184 p.p.s.a. błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne lub niepełne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 28 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 890/21). Błędne uzasadnienie to również brak odniesienia się do niektórych ważnych dla sprawy kwestii procesowych (co miało miejsce w niniejszej sprawie). Zdaniem NSA, rację ma skarżący kasacyjnie, że niezależnie od liczby wniesionych odwołań powinny one być rozpatrywane łącznie i zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. powinna być wydawana tylko jedna decyzja organu odwoławczego. Pomimo wielości odwołań, przed organem powinno toczyć się jedno postępowanie odwoławcze zainicjowane tymi odwołaniami. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy "rozdzielił" odwołania i w dwóch decyzjach wydał dwa różne rozstrzygnięcia (umorzenie i uchylenie decyzji oraz przekazanie do ponownego rozpatrzenia). Takie postępowanie było niewłaściwe z kilku zasadniczych powodów. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w tym przepisie. Decyzja organu odwoławczego może dotyczyć wyłącznie decyzji organu I instancji, która została zaskarżona w drodze odwołania (por. wyrok NSA z 21 grudnia 1987 r., sygn. akt IV SA 907/87). Organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji (np. wyrok NSA z 21 czerwca 1988 r., sygn. akt SA/Lu 151/88). Podstawową zasadą postępowania administracyjnego (określoną w art. 138 § 1 k.p.a.) jest to, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego" względnie innych dotychczas nie rozpoznanych pism procesowych (odwołań), pochodzących od innych stron tego postępowania. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące skutki prawne (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2146/11). W związku z tym brak jest - w świetle art. 138 § 1 k.p.a. in principio - podstaw do wydawania odrębnych pod względem podmiotowym decyzji odwoławczych, które zapadają w następstwie wniesienia odwołania od tej samej decyzji organu I instancji. Przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości zakończenia postępowania odwoławczego w następstwie odwołania od tej samej decyzji więcej niż jedną decyzją organu odwoławczego (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2437/16). W wyroku z 25 stycznia 2022 r. (sygn. akt II OSK 1203/19) NSA wskazał, że wniesienie odwołań od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej podmiotów nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia. Skład orzekający NSA w niniejszej sprawie w pełni zgadza się z taką tezą. Jednocześnie we wskazanym wyroku NSA przyjął, że zasadniczo procesowo rozpatrzenie przez organ odwoławczy wszystkich odwołań w jednej decyzji jest "stanem pożądanym". Jednocześnie taka ocena nie oznacza, że w każdej sprawie administracyjnej, w której odrębnymi decyzjami organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie odwoławcze, wydanie kolejno po sobie takich rozstrzygnięć będzie świadczyło o rażącej wadliwości działania organu odwoławczego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Określona ocena prawna w tym zakresie jest bowiem uzależniona od wydania takiego rozstrzygnięcia aby umożliwić określonym podmiotom merytoryczne rozpatrzenie wszystkich ich odwołań, co chociażby byłoby problematyczne, w sytuacji gdyby tylko decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego została zaskarżona i okazałoby się, że obarczona była wadą prawną. Na ten problem prawny zwrócono uwagę w orzecznictwie, wskazując, że merytoryczne załatwienie odwołania podmiotu mającego legitymację strony postępowania administracyjnego zamyka drogę do rozpoznania innych odwołań od tej samej decyzji organu I instancji. Tylko merytoryczne załatwienie odwołania podmiotu mającego legitymację strony postępowania administracyjnego zamyka drogę do rozpoznania innych odwołań od tej samej decyzji organu I instancji (por. wyroki NSA: z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 405/16; z 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 276/19). Merytoryczne rozpatrzenie nie wszystkich odwołań uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie pozostałych odwołań. Na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. nie można wykluczyć a nawet uznać to za zasadę, że organ odwoławczy w jednej decyzji wyda kilka rozstrzygnięć. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. in principio jest jasny: "Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze". Z przepisu tego jasno wynika, że skoro ustawodawca posłużył się określnikiem w formie liczby pojedynczej ("...wydaje decyzję w której..."), że wniesienie odwołania od jednej decyzji organu I instancji powinno skutkować - w przypadku uznania przez organ odwoławczy, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia uchybienia terminu lub stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. - wydaniem jednej decyzji, nawet w przypadku, gdy odwołanie pochodzi od więcej niż jednego podmiotu, a w ocenie organu odwoławczego status tych odwołujących się w aspekcie stron postępowania ma zróżnicowany charakter. Innymi słowy, brak jest - w świetle art. 138 § 1 k.p.a. in principio - podstaw do kwestionowania stanowiska, że nie jest uprawnione wydanie przez organ odwoławczy jednej decyzji w odniesieniu do zróżnicowanych podmiotowo odwołań od tej samej decyzji organu I instancji. W sytuacji, w której organ odwoławczy dojdzie do przekonania, że jeden lub więcej z podmiotów odwołujących się nie posiada legitymacji strony, co skutkować powinno umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zaś odwołanie innego odwołującego się (innych odwołujących się) jest formalnie skuteczne, wydać może jedną decyzję odwoławczą, w której może podmiotowo zamieścić odrębne rozstrzygnięcia w następujących wariantach: na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., względnie - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2437/16). Z punktu widzenia przepisów procedury, w tym przepisów k.p.a. istotne jest procedowanie w taki sposób aby skutecznie doszło do rozstrzygnięcia danej sprawy, a tym samym - sprawnego zakończenia postępowania, z jednoczesną gwarancją, że w trakcie postępowania respektowano wszelkie prawa przysługujące stronom postępowania. Dla powyższej oceny zasadniczo nie ma więc znaczenia to, czy kilka odwołań pochodzi od stron postępowania administracyjnego, czy też wśród podmiotów wnoszących odwołania są takie, którym nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dlatego zasadny jest pogląd prawny, zgodnie z którym wniesienie odwołań od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej podmiotów nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1203/19). NSA w składzie orzekającym w pełni zgadza się ze wskazanymi wyżej tezami. W konsekwencji powyższego w skardze kasacyjnej zasadnie wskazano, że na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie powinna być wydana jedna decyzja administracyjna w której: a) uchylono decyzję organu I instancji, b) umorzono postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania skarżącej. Rozpoznanie jednej sprawy administracyjnej w kilku odrębnych postępowaniach albo potraktowanie jej jako spraw odrębnych, z uwagi na wielość stron i zakończenie jej odrębnymi decyzjami, stanowi naruszenie obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego. Zdaniem NSA, należy zatem ocenić, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, czyli czy było "istotne" dla wyniku sprawy. Odpowiadając na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Prawidłowo bowiem Sąd I instancji a wcześniej organ odwoławczy uznały, że skarżący kasacyjnie ma jedynie "interes faktyczny" a nie "interes prawny". Zatem nie przysługuje mu status strony. To, że nie rozstrzygnięto tego zagadnienia w jednej decyzji jest oczywiście uchybieniem formalnym ale nie nosi znamion uchybienia merytorycznego. Z punkty widzenia ekonomiki procesowej niezasadne jest zatem uchylenie wyroku Sądu I instancji tylko z powodu braku odniesienia się w uzasadnieniu do kwestii wydania w sprawie dwóch decyzji administracyjnych. Sąd I instancji zasadnie uznał, że decyzja organu odwoławczego wskazująca na brak interesu prawnego skarżącego była poprawna pod względem merytorycznym. 5. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. ----------------------- # 8