I OSK 1783/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 468/22 w sprawie ze skargi A. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr KO.441.73.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 12 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 468/22 po rozpoznaniu skargi A. A. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 7 kwietnia 2022 r. nr KO.441.73.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza X. z 7 lutego 2022 r. znak OPS.SR.4210-6/2022. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: A. A. we wniosku z 20 stycznia 2022 r., skierowanym do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w X., wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem B. B.. Burmistrz X. postanowieniem z 7 lutego 2022 r. znak OPS.SR.4210-6/2022 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Organ wskazał, że decyzją z 21 października 2021 r. Nr OPS.SR.4210-002637/2021, znak OPS.SR.4210-89/2021, Burmistrz X. rozstrzygnął już w przedmiocie ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia rodzinnego w formie świadczenia pielęgnacyjnego, odmawiając jego przyznania, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim postanowieniem z 21 grudnia 2021 r. Nr KO.441.410.2021, na wniosek A. A., odmówiło przywrócenia terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji Burmistrza X. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie, po rozpoznaniu zażalenia A. A., postanowieniem z 7 kwietnia 2022 r. nr KO.441.73.2022 utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza X. z 7 lutego 2022 r. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że sprawa z wniosku A. A. z 20 stycznia 2022 r. została już wcześniej rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i tego samego stanu faktycznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, A. A. podkreśliła, że organ mylnie wskazał, że zachodzą przesłanki z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Wyjaśniła, że nie zachodzi tożsamość stanu faktycznego, na którą powołuje się organ. Podczas składania pierwszego z wniosków skarżąca była zatrudniona na umowę zlecenia w A. sp. z o.o. sp. k. w okresie od 17 maja 2021 r. do 30 września 2021 r. Natomiast podczas składania drugiego z wniosków nie była już zatrudniona. W ocenie skarżącej nastąpiła więc zmiana, która usprawiedliwiała złożenie nowego wniosku i powodowała się na brak tożsamości spraw. Ponadto, skoro świadczenie przyznaje się co do zasady począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek, to kolejny wniosek skarżącej dotyczył zupełnie innego okresu świadczeniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy dopuściły się istotnego naruszenia prawa procesowego, uzasadniającego usunięcie z obrotu prawnego postanowień obu instancji. Sąd I instancji nie podzielił ustalenia organów, że zachodzi przesłanka innych uzasadnionych przyczyn z art. 61a § 1 K.p.a. Wbrew stwierdzeniu organów, w sprawie nie występuje tożsamość sprawy objętej wnioskiem skarżącej z 20 stycznia 2022 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem, ze sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją Burmistrza X. z 21 października 2021 r. odmawiającą skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. Decyzja Burmistrza X. z 21 października 2021 r. została wydana na podstawie wniosku skarżącej z 31 sierpnia 2021 r. Sąd I instancji podkreślił, że świadczenia rodzinne przyznawane są na określony okres zasiłkowy (art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 615, powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a prawo do tego świadczenia ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Początek okresu zasiłkowego wyznacza miesiąc, w którym wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia. Zatem, w ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie z wniosku z 20 stycznia 2022 r. nie zachodzi tożsamość ze sprawą zakończoną decyzją Burmistrza X. z 21 października 2021 r., ponieważ sprawy te dotyczą dwóch różnych wniosków skarżącej na inne okresy zasiłkowe. Odmienność tych okresów nie pozwala przyjąć, że w sprawie pozostaje niezmieniony stan faktyczny w stosunku do postępowania zakończonego decyzją z 21 października 2021 r. Dlatego też jak stwierdził Sąd I instancji, organy błędnie uznały, że sprawa objęta wnioskiem skarżącej z 20 stycznia 2022 r. jest sprawą uprzednio rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Sprawy te dotyczą odmiennych okresów świadczeniowych, a zatem w tym zakresie nie są tożsame. W konsekwencji, organy błędnie zastosowały w sprawie art. 61a § 1 K.p.a., przyjmując że w sprawie zaistniały inne przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej z 20 stycznia 2022 r. Skargę kasacyjną od powyższego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. i art. 24 ust. 1 – 2 u.ś.r. na skutek błędnego przyjęcia, że stan faktyczny sprawy nie uzasadnia odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia z wniosku z 20 stycznia 2022 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie zachodzi tożsamość ze sprawą zakończoną decyzją organu z 21 października 2021 r., bowiem sprawy te dotyczą odmiennych okresów świadczeniowych; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu przez Sąd I instancji funkcji kontrolnej i uwzględnieniu skargi, podczas gdy podlegała ona oddaleniu. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a także złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane na okres zasiłkowy, co wynika z art. 24 ust. 1 u.ś.r. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony (art. 24 ust. 4 u.ś.r.). Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Zatem, data złożenia wniosku determinuje datę początkową, od której ustala się prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, nie oznacza to, że w tym zakresie sprawy nie są tożsame. Jak zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, fakt że data złożenia przez stronę kolejnego wniosku w przedmiotowej sprawie spowodowałaby – w przypadku spełnienia przez stronę przesłanek ustawowych – ustalenie innej daty początkowej przyznania świadczenia, nie zmienia stanu faktycznego sprawy, który jest tożsamy ze stanem faktycznym i prawnym, jaki istniał w sprawie zakończonej już ostateczną i prawomocną decyzją Burmistrza X. z 21 października 2021 r. W konsekwencji, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Kolegium, Sąd I instancji błędnie przyjął, że w sprawie nie zaistniały inne przyczyny uzasadniające, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmowę wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej z 20 stycznia 2022 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, A. A. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, pomimo tego że częściowo zasadnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. i art. 24 ust. 1 i 2 u.ś.r. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 oraz sygn. akt I OSK 345/05, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji podjął trafne rozstrzygnięcie uwzględniając skargę A. A. i uchylając postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 7 kwietnia 2022 r. nr KO.441.73.2022 i poprzedzające je postanowienie Burmistrza X. z 7 lutego 2022 r. znak OPS.SR.4210-6/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, lecz na poparcie swojego stanowiska przedstawił częściowo błędne motywy. Kwestionowany wyrok mimo błędnego częściowo uzasadnienia odpowiada zatem prawu i nie prowadzi to do uwzględnienia skargi kasacyjnej w zakresie sformułowanych w niej zarzutów. Przed przejściem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że bezsporne są ustalenia wskazujące, że prawomocna decyzja Burmistrza X. z 21 października 2021 r. Nr OPS.SR.4210-002637/2021 została wydana na skutek wniosku A. A. z 31 sierpnia 2021 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem B. B. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 7 kwietnia 2022 r. nr KO.441.73.2022 utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza X. z 7 lutego 2022 r. znak OPS.SR.4210-6/2022 zostało wydane na skutek wniosku skarżącej z 20 stycznia 2022 r. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem B. B. Skarżąca wniosła zatem do organu dwukrotnie żądanie w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem, przy czym zostało ono wyartykułowane w dwóch wnioskach z różnych dat – pierwsze we wniosku z 31 sierpnia 2021 r., a drugie – we wniosku z 20 stycznia 2022 r. Wnioski te dzielił zatem okres ponad czterech miesięcy. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Data zgłoszenia żądania we wniosku przekłada się więc na konkretny okres świadczeniowy, co zasadnie zauważył Sąd I instancji. Ponadto z istoty sprawy w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że okoliczności istotne z punktu widzenia spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mogą podlegać dynamicznym zmianom, co w rezultacie wymaga każdorazowego badania tych okoliczności w związku z wniesionym żądaniem. Nie przesądzając z góry, że w sprawach o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie zaistnieje nigdy sytuacja tożsamości spraw w związku z wniesionymi żądaniami, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie, wobec niekwestionowanych okoliczności powyżej wymienionych, zasadne pozostaje rozstrzygnięcie Sądu I instancji o konieczności uchylenia, wydanego w trybie art. 61a § 1 K.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcie postępowania na skutek wniesionego przez skarżącą wniosku z 20 stycznia 2022 r. Przepis art. 61a § 1 K.p.a. przewiduje, że gdy żądanie wszczęcia postępowania na żądanie strony zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 61a § 1 K.p.a. jest podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (wyroki NSA z: 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1825/17, 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1053/17, 13 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2565/16, 27 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2931/15) lub sprawy, w której już toczy się postępowanie (wyrok NSA z 14 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1773/15). Tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., II OSK 841/15; wyrok WSA w Lublinie z 4 kwietnia 2013 r., II SA/Lu 1036/12). Przesłanki te są znacznie łatwiejsze do zweryfikowania na wstępnym etapie postępowania, ale także w odniesieniu do nich w orzecznictwie wyrażony został pogląd, że mogą one uzasadniać wydanie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte i nie ma żadnej wątpliwości co do przyczyn przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia. O ile należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane na okres zasiłkowy, co wynika z art. 24 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Wymienionym wyjątkiem zaś objęte jest świadczenie pielęgnacyjne, które zostało uregulowane w art. 17 u.ś.r. Zasadnie też zauważa Kolegium, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony (art. 24 ust. 4 u.ś.r.). O tyle nie można przyznać racji skarżącemu kasacyjnie organowi kwestionującemu stanowisko Sądu I instancji, że data złożenia wniosku determinująca datę początkową, od której ustala się prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, nie ma znaczenia dla ustalenia tożsamości spraw. Wbrew twierdzeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, data złożenia przez stronę kolejnego wniosku w sprawie spowodowała – w przypadku spełnienia przez stronę przesłanek ustawowych – ustalenie innej daty początkowej przyznania świadczenia, co oznacza zmianę stanu faktycznego sprawy, który nie jest już tożsamy ze stanem faktycznym, jaki istniał w sprawie zakończonej ostateczną i prawomocną odmowną decyzją Burmistrza X. z 21 października 2021 r. Odmienność wskazanych okresów nie pozwala przyjąć stanowiska organu drugiej instancji, że w sprawie pozostaje niezmieniony stan faktyczny w stosunku do postępowania rozstrzygniętego na skutek wniosku z 31 sierpnia 2021 r. Nie można uznać zatem, że rozpoznanie wniosku A. A. z 20 stycznia 2022 r. doprowadziłoby do sytuacji załatwienia sprawy, która została wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a co za tym idzie, że wydanie decyzji w wyniku rozpoznania tego wniosku naruszałoby powagę rzeczy osądzonej decyzją Burmistrza X. z 21 października 2021 r. W literaturze wskazuje się, że pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania strony lub nałożonego na nią obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, Wyd. 9, str. 336). Tożsamość podmiotowa będzie zachodziła wtedy, gdy sprawa będzie dotyczyła tych samych stron, co poprzednio. Dla oceny, że dane ostateczne rozstrzygnięcie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, niezbędne jest też, aby rozstrzygało ono sprawę co do istoty, a akt ten musi rozstrzygać o prawach lub obowiązkach stron (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 850/15). Należy jednak wyjaśnić, że nie tylko treść wniosku o wszczęcie postępowania określa tożsamość sprawy, lecz przede wszystkim to, co było objęte treścią rozstrzygnięcia organu w decyzji administracyjnej (por. w tym zakresie wyrok NSA z 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2170/13). Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że treścią decyzji Burmistrza X. z 21 października 2021 r. wydanej w sprawie zainicjowanej przez skarżącą wnioskiem z 31 sierpnia 2021 r. była odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego m. in. ze względu na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., z którego wynika, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki ma powstać nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Wobec tego niewątpliwie sprawa, którą skarżąca usiłowała po raz kolejny zainicjować wnioskiem 20 stycznia 2022 r. nie mogła być ze sprawą rozstrzygniętą tożsama przedmiotowo. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i organów administracyjnych ostatnich lat, jednolicie przyjmuje się, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na takiej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. (K 38/13) stwierdził bowiem niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Tożsamość obu ww. spraw jest więc zaburzona nie tylko przez zmianę stanu faktycznego, ale także prawnego. Z tych wszystkich powodów nie sposób obecnego żądania strony interpretować jako identycznego z poprzednim i uznać, jak uczynił to organ odwoławczy, że postępowanie zainicjowane wnioskiem z 20 stycznia 2022 r. nie może być wszczęte. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i zgodnie z art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.