I OSK 801/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w X. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1690/22 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w X. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia 2 czerwca 2022 r. nr BNFiWM.4311.EAUG.9.2022(22) w przedmiocie odmowy wydania świadectw fitosanitarnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1690/22 oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w X. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z 2 czerwca 2022 r. nr BNFiWM.4311.EAUG.9.2022(22) w przedmiocie odmowy wydania świadectw fitosanitarnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w X. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że organ administracji nie popełnił błędów proceduralnych, podczas gdy organ ten nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego obowiązującego na terenie państwa importu (a który to stan prawny ma bezpośredni wpływ na treść normy prawa polskiego, stosowanej w odniesieniu do wniosków Spółki o wydanie świadectw fitosanitarnych z uwagi na odesłanie do wymagań importowych państwa trzeciego), a w szczególności nawet nie starał się wyjaśnić, przez kontakt z właściwym organem Federacji Rosyjskiej, czy komunikat z 3 marca 2022 r. o zniesieniu obowiązku kontroli fitosanitarnej poprzedzającej wydanie świadectwa fitosanitarnego, opublikowany przez właściwy w sprawach fitosanitarnych organ Federacji Rosyjskiej (Rosselkhoznadzor) na urzędowej stronie internetowej tego organu, posiada moc wiążącą na gruncie prawa Federacji Rosyjskiej, a wobec tego, czy powinien być stosowany przez organ właściwy w sprawach fitosanitarnych Rzeczypospolitej Polskiej przy rozpatrywaniu wniosków Spółki o wydanie świadectw fitosanitarnych, co mogło mieć istotne znaczenie w świetle wyjaśnień uzyskanych przez Spółkę (pismo Rosselkhoznadzoru nr FS-AK-3-22525, przekazane Spółce 2 grudnia 2022 r.), według których Rosselkhoznadzor poinformował stronę polską o możliwości importu materiału sadzonkowego do Rosji bez kontroli przedwysyłkowej na podstawie wyników kwarantannowej kontroli fitosanitarnej i badań laboratoryjnych przy imporcie; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 47 ust. 7 ustawy polegającą na przyjęciu, że warunkiem importowym według prawa Federacji Rosyjskiej jest przeprowadzenie kontroli przedwysyłkowej [...], pomimo obwieszczenia przez właściwy organ Federacji Rosyjskiej ds. fitosanitarnych (Rosselkhoznadzor) w drodze komunikatu opublikowanego 3 marca 2022 r. na stronie internetowej o zniesieniu obowiązku przedwysyłkowej kontroli fitosanitarnej poprzedzającej wydanie świadectwa fitosanitarnego oraz poinformowania strony polskiej o możliwości importu materiału sadzonkowego do Rosji bez kontroli przedwysyłkowej. Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości oraz zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ administracji dokonał niewłaściwych ustaleń w zakresie "wymagań importowych państwa trzeciego" w rozumieniu art. 47 ust. 7 ustawy. Z uwagi na to, że materiał dowodowy przedstawiony przez Spółkę odbiegał od dotychczasowych wymagań importowych Federacji Rosyjskiej, organ administracji był zobowiązany do przeprowadzenia czynności wyjaśniających, mających na celu rozpatrzenie wniosków zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przedstawione w toku postępowania komunikaty Rosselkhoznazor dotyczące wymagań importowych oraz potwierdzenia z systemu "Argus-Fito" o statusie wniosków kontrahenta Spółki, powinny zostać potraktowane co najmniej jako okoliczności uprawdopodabniające zmianę wymagań importowych Federacji Rosyjskiej i wymagające dalszego wyczerpującego zbadania. Takie stanowisko jest szczególnie uzasadnione w świetle wyjaśniania uzyskanego w piśmie Rosselkhoznadzoru przekazanego Spółce 2 grudnia 2022 r., zgodnie z którym organ ten pismem z 14 marca 2022 r. poinformował stronę polską o możliwości importu materiału sadzonkowego do Rosji bez kontroli przedwysyłkowej na podstawie wyników kwarantannowej kontroli fitosanitarnej i badań laboratoryjnych przy imporcie. Przyjęcie przez organ, że nie należy podejmować takich czynności z uwagi na zalecenia Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP (pismo MSZ z 28 lutego 2022 r.) nastąpiło z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji dokonał wykładni art. 47 ust. 7 ustawy, która jest nieuprawniona na gruncie prawa i praktyki stosowania prawa na terytorium Federacji Rosyjskiej. Sąd zastosował wykładnię właściwą dla systemów prawnych prawa kontynentalnego, w pełni skodyfikowanego, podczas gdy system prawny Federacji Rosyjskiej jest skonstruowany odmiennie i wymaga zastosowania odmiennych metod wykładni. Jak wyjaśniła wnosząca skargę kasacyjną, w sprawie w trybie właściwym dla ustawodawstwa i praktyki Federacji Rosyjskiej dokonano odstępstwa od wymogu kontroli przedwysyłkowej. Potwierdzeniem tego jest pismo Rosselkhoznadzor przekazane Spółce 2 grudnia 2002 r., według którego organ Federacji Rosyjskiej pismem z 14 marca 2022 r. poinformował stronę polską o możliwości importu materiału sadzonkowego do Rosji bez kontroli przedwysyłkowej na podstawie wyników kwarantannowej kontroli fitosanitarnej i badań laboratoryjnych przy imporcie. Wnosząca skargę kasacyjną załączyła do skargi kasacyjnej powołane przez nią pismo. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem treści żądania skarżącej Spółki. Otóż A. sp. z o.o. z siedzibą w X. w dniu 11 marca 2022 r. złożyła do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Koszalinie Oddział w X. pismo wraz z 4 wnioskami o wydanie świadectw fitosanitarnych na eksport [...] do Federacji Rosyjskiej. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Y. postanowieniem z 29 marca 2022 r. nr WNF.7124.3.4.2022.JM odmówił Spółce wydania świadectw fitosanitarnych dla eksportu [...] przeznaczonych na eksport do Federacji Rosyjskiej dla odbiorcy [...], z powodu braku spełnienia przez Spółkę wymogów importowych, wynikających z przepisów Federacji Rosyjskiej (ustawa federalna nr 206- FZ "O kwarantannie roślin" z dnia 21 lipca 2014 r. oraz rozporządzenie Rządu Federacji Rosyjskiej nr 128 z dnia 8 lutego 2018 r. "O zatwierdzaniu zasad przeprowadzania kontroli w miejscach produkcji (w tym również przetwórstwa), oraz rozładunku produktów kwarantannowych przeznaczonych do wwozu do Federacji Rosyjskiej z innych państw bądź grup obcych państw, w których wykryto obecność obiektów kwarantannowych, zgodnie z umowami międzynarodowymi Federacji Rosyjskiej, w celu ich wykorzystania do zasiewów i nasadzeń."). Zgodnie z tymi przepisami, wymogiem fitosanitarnym warunkującym wwóz przesyłek do Federacji Rosyjskiej jest kontrola przedwysyłkowa w państwie eksportu (w miejscach produkcji, w tym przetwarzania) materiałów siewnych i nasadzeniowych. W sprawiebezsporne jest, że specjaliści Rosselkhoznadzoru nie przeprowadzili w firmie A. Sp. z o. o. kontroli przedwysyłkowej, o której mowa w tych przepisach Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa postanowieniem z 2 czerwca 2022 r. nr BNFiWM.4311.EAUG.9.2022(22) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki wniesioną na postanowienie organu II instancji. Sąd I instancji wyjaśnił, że, zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2031 z dnia 26 października 2016 r. w sprawie środków ochronnych przeciwko agrofagom roślin, zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 228/2013, (UE) nr 652/2014 i (UE) nr 1143/2014 oraz uchylającego dyrektywy Rady 69/464/EWG, 74/647/EWG, 93/85/EWG, 98/57/WE, 2000/29/WE, 2006/91/WE i 2007/33/WE (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 317, str. 4 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie nr 2016/2031", a także art. 47 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o ochronie roślin przed agrofagami (Dz. U. z 2021 r. poz. 256), świadectwo fitosanitarne jest wydawane, jeśli stwierdzono, że rośliny, produkty roślinne lub inne przedmioty spełniają importowe wymagania fitosanitarne danego państwa trzeciego. W piśmie z 14 marca 2022 r. Spółka została poinformowana o trybie wydawania świadectw fitosanitarnych, wynikającym z art. 47 ust 7 pkt 2 lit. b ustawy o ochronie roślin przed agrofagami, w tym o konieczności spełnienia wymogów importowych państwa trzeciego. Po weryfikacji formalnej i merytorycznej tych wniosków, 15 marca 2022 r. Spółkę wezwano do uzupełnienia braków, tj. dostarczenia zezwolenia importowego wydanego przez Federalną Służbę Nadzoru Weterynaryjnego i Fitosanitarnego Federacji Rosyjskiej. Organ stwierdził bowiem, że wymogiem fitosanitarnym, warunkującym wwóz przesyłek do Federacji Rosyjskiej, jest kontrola przedwysyłkowa w państwie eksportu (w miejscach produkcji, w tym przetwarzania) materiałów siewnych i nasadzeniowych. W odpowiedzi, Spółka przedstawiła wyjaśnienia i przedłożyła pismo importera, [...], z 9 marca 2022 r., informujące o sposobie udzielania zezwoleń importowych oraz potwierdzenie, że w federalnym systemie informatycznym (FSIS) "Argus-Fito" złożone wnioski mają status "Import dozwolony". Zdaniem Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie jest więc bezsporne, że specjaliści właściwego organu Federacji Rosyjskiej - Rosselkhoznadzoru nie przeprowadzili w Spółce kontroli przedwysyłkowej, co prawidłowo skutkowało rozstrzygnięciem o odmowie wydania świadectw fitosanitarnych. Sąd I instancji dokonując oceny czy w sprawie doszło do wiążącego odstąpienia przez Federację Rosyjską od obowiązku przeprowadzenia w Spółce kontroli przedwysyłkowej, wymaganej zgodnie z obowiązującymi w Federacji Rosyjskiej przepisami prawa, czy też wymóg jej przeprowadzenia nadal obowiązywał i stał na przeszkodzie w wydaniu żądanych świadectw fitosanitarnych, podzielił stanowisko organów obu instancji o niespełnieniu przesłanek do wydania Spółce żądanych świadectw fitosanitarnych. Sąd I instancji uznał, że zgodnie z prawodawstwem polskim oraz europejskim (art. 100 ust. 1 pkt c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2016/2031 oraz art. 47 ust. 1 i 7 pkt 2 lit. b ustawy o ochronie roślin przed agrofagam), organy Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa Rzeczypospolitej Polskiej obowiązane były do respektowania wymagań fitosanitarnych państwa trzeciego przy wydawaniu fitosanitarnego świadectwa fitosanitarnego, a te wynikają jednoznacznie z obowiązujących w Federacji Rosyjskiej aktów normatywnych. W ocenie Sądu nie doszło zatem do naruszenia art. 47 ust. 7 ustawy o ochronie roślin przed agrofagami. Stanowisko Sądu I instancji należy podzielić. Przede wszystkim w odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że nie tyle podają nową argumentację mającą przekonać Naczelny Sąd Administracyjny o słuszności każdego z podniesionych zarzutów, ile stanowią polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji aprobującym rozstrzygnięcie o odmowie wydania świadectwa fitosanitarnego. Waloru okoliczności uprawdopodabniających zmianę wymagań importowych Federacji Rosyjskiej i wymagających dalszego wyczerpującego zbadania, nie można przypisać przedstawionym w toku postępowania administracyjnego: komunikatowi Rosselkhoznazor dotyczącemu wymagań importowych, potwierdzeniu z systemu "Argus-Fito" o statusie wniosków kontrahenta Spółki ani załączonemu do skargi kasacyjnej pismu Rosselkhoznadzoru przekazanemu Spółce 2 grudnia 2022 r., zawierającemu wyjaśniania wskazujące, że organ ten pismem z 14 marca 2022 r. poinformował stronę polską o możliwości importu materiału sadzonkowego do Rosji bez kontroli przedwysyłkowej na podstawie wyników kwarantannowej kontroli fitosanitarnej i badań laboratoryjnych przy imporcie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wszystkie te okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednakże wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. jest w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 7 ustawy o ochronie roślin przed agrofagami. Jego konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi I instancji wadliwe niestwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za właściwą. W takiej sytuacji konieczne było odniesienie się w pierwszej kolejności do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 47 ust. 7 ustawy o chronię roślin przed agrofagami: "Fitosanitarne świadectwo eksportowe oraz fitosanitarne świadectwo reeksportowe jest: 1) zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego; 2) wydawane: a) na formularzach udostępnianych przez Głównego Inspektora wojewódzkim inspektorom, b) niezwłocznie po stwierdzeniu w wyniku kontroli urzędowej, która w zależności od wymagań importowych państwa trzeciego uwzględnia zastosowanie oceny wizualnej, badań laboratoryjnych, testów lub kontroli dokumentów, informacji lub danych, że: – podmioty, które prowadzą uprawę, zajmują się wytwarzaniem, pakowaniem, sortowaniem lub składowaniem roślin, produktów roślinnych lub innych przedmiotów, lub dokonują ich wyprowadzania do państwa trzeciego lub przemieszczenia przez państwo trzecie, spełniają wymagania importowe państwa trzeciego, – rośliny, produkty roślinne lub inne przedmioty spełniają wymagania importowe państwa trzeciego.". Z punktu widzenia formalnego w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 47 ust. 7 ww. ustawy, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (punktów, liter i tiret), należy przypomnieć, że wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II FSK 557/07; wyrok NSA z 7 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2019/12; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12; wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1573/12; wyrok NSA z 27 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 218/11; wyrok NSA z 8 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2496/10; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest zatem ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5 października 2010 r. sygn. akt I GSK125/09; 23 listopada 2010 r. sygn. akt II FSK 1165/09; 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 2766/12, 14 września 2021 r. sygn. akt I OSK 411/21; aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, powinny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26 października 2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjnej, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 P.p.s.a.). Już tylko z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego. Przy czym ważne jest zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11). Ze stosowanego w sprawie art. 47 ust. 7 pkt 2 lit. b ustawy o ochronie roślin przed agrofagami wynika jasno, że świadectwo fitosanitarne jest wydawane, jeśli stwierdzono, że rośliny, produkty roślinne lub inne przedmioty spełniają importowe wymagania fitosanitarne danego państwa trzeciego. Przepis ten koresponduje z art. 100 ust. 1 pkt c Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2031. W skardze kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię art. 47 ust. 7 cyt. ustawy polegającą na przyjęciu, że warunkiem importowym według prawa Federacji Rosyjskiej jest przeprowadzenie kontroli przedwysyłkowej [...], pomimo obwieszczenia przez właściwy organ Federacji Rosyjskiej ds. fitosanitarnych (Rosselkhoznadzor) w drodze komunikatu opublikowanego 3 marca 2022 r. na stronie internetowej o zniesieniu obowiązku przedwysyłkowej kontroli fitosanitarnej poprzedzającej wydanie świadectwa fitosanitarnego oraz poinformowania strony polskiej o możliwości importu materiału sadzonkowego do Rosji bez kontroli przedwysyłkowej. Kwestią sporną jest zatem, czy doszło do wiążącego odstąpienia przez Federację Rosyjską od obowiązku przeprowadzenia w firmie A. Sp. z o. o. kontroli przedwysyłkowej, wymaganej w obowiązujących tam przepisach prawa, czy też wymóg jej przeprowadzenia nadal obowiązywał i stał na przeszkodzie wydaniu świadectwa fitosanitarnego. W sprawie nie jest sporne, że zgodnie z przepisami ustawy federalnej z 21 lipca 2014 r., nr 206-FZ "O kwarantannie roślin" oraz rozporządzeniem Rządu Federacji Rosyjskiej z 8 lutego 2018 r., nr 128 "O zatwierdzaniu zasad przeprowadzania kontroli w miejscach produkcji (w tym również przetwórstwa), oraz rozładunku produktów kwarantannowych przeznaczonych do wwozu do Federacji Rosyjskiej z innych państw bądź grup obcych państw, w których wykryto obecność obiektów kwarantannowych, zgodnie z umowami międzynarodowymi Federacji Rosyjskiej, w celu ich wykorzystania do zasiewów i nasadzeń" wymogiem fitosanitarnym Federacji Rosyjskiej jest kontrola przedwysyłkowa w państwie eksportu (w miejscach produkcji, w tym przetwarzania) przesyłek materiałów siewnych i nasadzeniowych (wskazany akt prawny zamieszczony jest na oficjalnej stronie internetowej Rosselkhoznadzoru pod adresem: https://fsvps.gov.ru/ru/fsvps/laws/6081.html). Art. 15 ust. 3 tej ustawy federalnej określa, że zabronione jest importowanie towarów regulowanych przepisami Federacji Rosyjskiej, w celu ich wysiewu lub sadzenia z państw obcych, gdzie stwierdzono rozprzestrzenianie się organizmów kwarantannowych typowych dla takich produktów regulowanych, bez kontroli ze strony federalnego organu wykonawczego zgodnie z procedurą ustanowioną przez rząd Federacji Rosyjskiej. Wypełniając tę delegację, w drodze rozporządzenia nr 128, Rząd Federacji Rosyjskiej ustalił zasady przeprowadzania kontroli Rosselkhoznadzor w miejscach produkcji (w tym przetwórstwa) oraz załadunku produktów, przeznaczonych do siewu oraz nasadzeń w państwach obcych. Zgodnie z ust. 14 rozporządzenia nr 128, po stwierdzeniu stanu fitosanitarnego produktów i (lub) obiektu, w którym prowadzona jest produkcja, Rosselkhoznadzor jako organ nadzorujący (w granicach określonych przez Rząd Federacji Rosyjskiej - pkt. 2 Preambuły) m. in. zezwala na wwóz towarów w razie niewykrycia organizmów kwarantannowych w wyniku badań laboratoryjnych prób pobranych w trakcie kontroli realizowanej przez Rosselchoznadzor, zgodnie z ust. 11 tego rozporządzenia. Zasadnie więc Sąd I instancji przyjął za organami, że przepisy rozporządzenia nr 128 nie określają dla organu nadzorującego jego kompetencji i warunków, na jakich organ ten może odstąpić od realizowania wskazanych zasad i tym samym udzielić zgodę na wwóz bez dopełnienia koniecznych działań (uprzedniej kontroli przedwysyłkowej). W tej sytuacji GIORiN słusznie uznał, że nie posiada informacji, aby przepisy regulujące zasady kontroli przedwysyłkowej w państwie eksportu zostały uchylone czy zmienione przez Rząd Federacji Rosyjskiej, który te przepisy wydał. Zgodzić się też trzeba z Sądem I instancji i organami administracyjnymi, że treść przepisów prawa Federacji Rosyjskiej nie została skutecznie zmodyfikowana przez opublikowanie na oficjalnej stronie internetowej Rosselkhoznadzoru komunikatu "Procedura importu do Rosji materiału nasadzeniowego z zagranicy", bowiem rozporządzenie nr 128 w dalszym ciągu obowiązuje. Z regulacji prawnych Federacji Rosyjskiej jednoznacznie też wynika, co słusznie dostrzegł organ, że Rosselkhoznadzor został jedynie uprawniony do wykonywania zadań zgodnie z treścią rozporządzenia nr 128 Rządu Federacji Rosyjskiej. Nie można odmówić racji argumentacji podanej przez organy administracyjne i zaaprobowanej przez Sąd I instancji, że wprawdzie w przedłożonym przez Stronę 25 marca 2022 r. piśmie Rosselkhoznadzoru z 23 marca 2022 r., nr FS-luSh-3/7725 Urząd ten poinformował, że w ich wewnętrznym systemie FSIS "Argus-Fito" wnioski "[...]" mają status "wwóz dozwolony", to jednak Urząd ten jednocześnie wskazał, że procedura wwozu do Rosji materiału nasiennego i sadzeniowego ustalona została postanowieniem Rządu Federacji Rosyjskiej z 8 lutego 2018 r., nr 128. Wobec tego, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że organy obu instancji nie przeprowadziły dowolnej interpretacji przepisów państwa trzeciego, a wnikliwą i trafną w realiach rozpatrywanej sprawy ich wykładnię, ustalając wzajemne relacje norm. Trafnie też Sąd I instancji uznał, że wskazane przez organ odwoławczy zalecenia Ministerstwa Spraw Zagranicznych stały na przeszkodzie bezpośredniemu zwróceniu się w tej kwestii do Organu Federacji Rosyjskiej. Powtórzyć należy za Sadem I instancji, że nie miało to jednak istotnego znaczenia w tej sprawie, zważywszy na przytoczone regulacje państwa trzeciego, które pozwalały na jednoznaczne wyjaśnienie spornej kwestii z punktu widzenia hierarchii źródeł prawa. Tym samym nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki co do wykładni przepisów materialnych przekłada się na ocenę stanu faktycznego sprawy i w związku z tym w żaden sposób nie uzasadnia zarzutu niedostrzeżenia przez Sąd uchybień organu w zakresie prawidłowego zastosowania przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skoro specjaliści Rosselkhoznadzor nie przeprowadzili kontroli przedwysyłkowej materiału przeznaczonego na eksport, organ trafnie wskazał, że nie może potwierdzić, by przesyłka, którą tworzą bulwy [...] [...], dla których Spółka wnioskowała o wydanie świadectw fitosanitarnych, spełniała wymogi importowe wynikające z powszechnie obowiązujących przepisy Federacji Rosyjskiej. Taki dokument wydawany jest bowiem w celu urzędowego zaświadczenia, że rośliny, produkty roślinne lub inne przedmioty spełniają importowe wymagania fitosanitarne danego państwa trzeciego, do którego towar ma być eksportowany. Dlatego trafnie Sąd I instancji uznał, że nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji w tym zakresie, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy poprzez zebranie wszystkich niezbędnych w niej materiałów (art. 7 K.p.a.), wzywając Spółkę do uzupełnienia braku wniosku, informując ją jednocześnie o przepisach prawa obowiązującego w tym zakresie, także prawa obowiązującego w państwie trzecim i przyczynach, z powodu których wniosek uznany został za niespełniający wszystkich koniecznych wymogów. Organy następnie prawidłowo rozpatrzyły cały zebrany materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Ponadto, przy rozpatrywaniu zarzutu kasacyjnego, którym Spółka wytyka organowi zaniechanie w zakresie przeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego obowiązującego na terenie państwa importu, skoro stan ten miał bezpośredni wpływ na treść normy prawa polskiego przy wydawaniu świadectw fitosanitarnych z uwagi na odesłanie do wymagań importowych państwa trzeciego, nie można tracić z pola widzenia uregulowania art. 47 ust. 7 ustawy o ochronie roślin przed agrofagami. W myśl tego przepisu fitosanitarne świadectwo eksportowe oraz fitosanitarne świadectwo reeksportowe jest zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że do wydawania świadectw fitosanitarnych stosuje się przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń". Przepisy omawianego działu dotyczą postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, będącego rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie podkreśla się, że zaświadczenie nie jest decyzją administracyjną (por. wyrok NSA w Lublinie z 10 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA/Lu 504/97, LEX nr 35983: "Zaświadczenie nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a."). W wyroku NSA w Warszawie z 25 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 269/02 (LEX nr 82645) wskazano, że zaświadczenie jest informacją, że w posiadaniu archiwum są wskazane w nim dokumenty świadczące w sposób niewątpliwy o określonych faktach. Jeżeli fakty te budzą wątpliwości, archiwum nie może przesądzać w sposób arbitralny wątpliwej kwestii. Podkreśla się, że zaświadczenie nie tylko nie może przesądzać o meritum sprawy, ale także nie może wyznaczać kierunku jej rozwiązania (por. wyrok NSA z 2 września 2022 r. sygn. akt II GSK 717/19: "Materią zastrzeżoną dla wydawania zaświadczeń nie jest rozstrzyganie o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Strona nie może więc – w drodze zaświadczenia – uzyskać de facto rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie można tym samym, w trybie zaświadczeń, otrzymać takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania administracyjnego."). Zaświadczenie przyjmuje postać dokumentu urzędowego, potwierdzającego określone fakty lub stan prawny. Jak wskazano w wyroku NSA 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2527/17: "1. Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. 2. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku". Stąd zgodnie z wyrokiem NSA z 14 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1226/17 wskazano: "Skoro zaświadczenie, z istoty swej, może dotyczyć niebudzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencjach organu, rejestrach czy innego rodzaju zbiorach, to przedmiotem żądania nie może być wniosek dotyczący udostępnienia treści przepisu prawa czy też jego interpretacji". "Wynikająca z art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako tworzenie na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych"." (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 217. https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-09-27). Reasumując Sąd I instancji zasadnie uznał, że zgodnie z prawodawstwem polskim oraz europejskim (art. 100 ust. 1 pkt c rozporządzenia nr 2016/2031 oraz art. 47 ust. 1 i 7 pkt 2 lit. b ustawy o ochronie roślin przed agrofagami) organy Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa Rzeczypospolitej Polskiej obowiązane były do respektowania wymagań fitosanitarnych państwa trzeciego przy wydawaniu świadectwa fitosanitarnego, a te wynikają jednoznacznie z obowiązujących w Federacji Rosyjskiej aktów normatywnych. Nie miał przy tym obowiązku dokonywać wykładni systemu prawnego Federacji Rosyjskiej zwłaszcza przy "zastosowaniu odmiennych metod wykładni niż właściwe dla systemów prawnych prawa kontynentalnego". Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.