I SA/Wa 879/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj asesor WSA Nina Beczek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi A. J., M. S., R. J., I. S., A. R., A. S., M. O., M. B., M. B., K. M., B. K. i A. J. jako kuratora spadku po S. M. i W. K. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 10 lutego 2023 r. nr DP-III.025.1.85.2022.MP/23 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Minister Rozwoju i Technologii postanowieniem z [...] lutego 2023 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania umorzonego z mocy prawa pismem z [...] maja 2022 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z [...] maja 1954 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem Zakłady [...] w [...], pow. [...] . W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że pismem z [...] października 2022 r. A. J. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. M., M. S., R. J., I. S., S. C., J. C., B. K., M. O., M. B., M. B., A. R. i K. M., a także jako kurator spadku po S. M. i W. K. wniosła o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, w sprawie umorzonej z mocy prawa z dniem [...] września 2021 r., wskazując na pismo organu z [...] maja 2022 r. nr [...] informujące o ziszczeniu się przesłanek skutkujących umorzeniem postępowania z mocy prawa, skierowanym do wnioskodawczyni jako strony umorzonego postępowania w sprawie. Uzasadniając żądanie wnioskodawczyni wskazała na ujawnienie nowego dowodu w sprawie w postaci pisma S. K. z [...] maja 1959 r., w którym oświadczył, że nie doręczono mu powyższego zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego, a zatem nie został dochowany wymóg wynikający z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), który upoważniałby do umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa w stosunku do decyzji nacjonalizujących przedsiębiorstwo Zakłady [...] w [...] . Pismem z [...] grudnia 2022 r. wnioskodawczyni uzupełniła wniosek występując dodatkowo, na podstawie art. 58 kpa, z żądaniem przywrócenia 3-letniego terminu na przeprowadzenie postępowań spadkowych po dawnych wspólnikach spółki i współwłaścicielach nieruchomości, niezbędnych do stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z [...] maja 1954 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad wymienionym przedsiębiorstwem, do czego strony zostały zobowiązane m.in. w postanowieniu Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z [...] stycznia 2019 r. utrzymanym w mocy postanowieniem zawieszającym postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności wskazanego zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z [...] maja 1954 r. W tym kontekście wnioskodawczyni wskazała, że strony postępowania zostały wprowadzone w błąd w odniesieniu do stanu spraw spadkowych, zarówno przez organ, jak i Wiceprezesa Sądu Rejonowego [...] w [...] . Jednocześnie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w ramach wznowionego postępowania administracyjnego, wnioskodawczyni wniosła o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z [...] maja 1954 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem Zakłady [...] , pow. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Rozwoju i Technologii wyjaśnił, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którą postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy). Bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z [...] maja 1954 r. było na wniosek stron postępowania zawieszone z uwagi na braki w zakresie podmiotowym sprawy. Odnosząc się do okoliczności związanych z zaistnieniem przesłanki umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej kpa organ ustalił, że w aktach sprawy brak jest bezpośredniego dowodu doręczenia przedmiotowego zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z [...] maja 1954 r., jednakże wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z uwagi na upływ czasu i procedurę brakowania dokumentów archiwalnych utrudnione (lub wręcz niemożliwe) jest wykazanie dnia doręczenia decyzji m.in. nacjonalizacyjnych. Brak bezpośrednich dokumentów potwierdzających doręczenie decyzji wydanej w 1954 r. nie może jednak oznaczać zdaniem organu, że takiego doręczenia nie było, a decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Za dopuszczalne i zgodne z ogólnymi zasadami prowadzenia postępowania dowodowego należy wobec powyższego uznać w takich przypadkach ustalanie istotnych dla sprawy okoliczności związanych z doręczeniem decyzji z uwzględnieniem wszelkich danych, które mogą uzasadniać wniosek, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego. Biorąc powyższe pod uwagę, że zaistnienie decyzji w obrocie prawnym można stwierdzić na podstawie innych dowodów niż potwierdzenie doręczenia lub jej publikację, tj. np. gdy z materiału archiwalnego wynika, że decyzja powoływana jest w innych urzędowych dokumentach lub gdy stanowiła podstawę wpisu własności nieruchomości do księgi wieczystej organ ustalił, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty pośrednie wskazujące na doręczenie powyższego zarządzenia. Takim dokumentem jest wniosek z [...] lutego 1959 r. Cementowni "[...] " w [...] o ujawnienie w rejestrze handlowym Sądu Powiatowego w [...], gdzie pod Nr [...] wpisane było przedsiębiorstwo Zakłady [...], że nad przedsiębiorstwem ustanowiony został przymusowy zarząd państwowy, którego sprawowanie zostało powierzone wnioskodawczyni, tj. Cementowni "[...]" w [...]. Wnioskujący zarządca państwowy do wniosku załączył dowód w postaci odpisu przedmiotowego zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z [...] maja 1954 r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się również postanowienie Sądu Powiatowego w [...] - Wydział Rejestru Handlowego z [...] maja 1959 r. o wpisaniu w rejestrze handlowym Nr A [...] wnioskowanej przez Cementownię "[...]" w [...] informacji oraz odpis poświadczony z R.H.A. z wpisem dokonanym na podstawie tego postanowienia. W ocenie organu, dysponowanie przez zarządcę państwowego wyznaczonego do objęcia przedsiębiorstwa przedmiotowym zarządzeniem z [...] maja 1954 r., dowodzi faktu jego doręczenia najpóźniej w 1959 r., tj. w dacie składania wniosku o dokonanie stosownego wpisu w rejestrze handlowym, a dokonany na jego podstawie wpis jednoznacznie wskazuje, że zarządzenie to weszło do obrotu prawnego. Tym samym, biorąc pod uwagę datę wniosków wszczynających postępowanie nieważnościowe i powyższą okoliczność wpisu w rejestrze handlowym ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem Zakłady [...] na podstawie przedmiotowego zarządzenia, organ uznał za uprawnione przyjęcie, że w sprawie ziściły się przesłanki umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej kpa, a zatem postępowanie zostało umorzone z mocy prawa z dniem [...] września 2021 r. Organ pismem z [...] maja 2022 r. nr [...] powiadomił strony postępowania o zastosowaniu w sprawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej kpa. W związku z powyższym, w ocenie organu, niedopuszczalne jest wznowienie postępowania w sytuacji, w której prawa i obowiązki strony zostały ukształtowane z mocy prawa. Tym samym organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 149 § 3 kpa stanowiący o odmowie wznowienia postępowania. Odnosząc się przy tym do żądania przywrócenia 3-letniego terminu na przeprowadzenie postępowań spadkowych po dawnych wspólnikach spółki i współwłaścicielach nieruchomości organ wskazał, że umorzenie postępowania z mocy prawa przerywa wszelkie czynności organu w sprawie. Powyższe postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii stało przedmiotem skargi wniesionej przez A. J. działającą w imieniu własnym i jako pełnomocnik: M. S., R. J., I. S.. A. R., A. S., M. O., M. B., M. B., K. M., B. K. oraz jako kurator spadku po S. M. i W. K. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 154 § 1 i 2 kpa oraz art. 6, art. 7 i art. 8 kpa wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wznowienie postępowania oraz w ramach wznowionego postępowania administracyjnego o przywrócenie 3-letniego terminu na przeprowadzenie sądowych postępowań spadkowych i wydanie przez Ministra postanowienia o stwierdzeniu nieważności zarządzenia z [...] maja 1954 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania umorzonego z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), zwanej dalej "ustawą zmieniającą" lub "ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r.". Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna (postanowienie ostateczne). Konieczność istnienia tego rodzaju instytucji proceduralnej powstaje na tle potrzeby rozwiązania takich sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania (w szczególności dowodowego), na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. W tych warunkach decyzje rozstrzygające ostatecznie sprawę administracyjną stają się wadliwe, jednakże charakterystyczną cechą ich wadliwości jest to, że nie tkwi ona wyłącznie w decyzji jako takiej, lecz wynika jako logiczny wniosek z zestawienia decyzji z pewnymi okolicznościami. Inaczej mówiąc, decyzja jest wadliwa ze względu na ujawnienie lub powstanie określonych faktów. Przyczyny wznowienia postępowania określają m.in. przepisy art. 145 § 1 kpa. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z tym przepisem, wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Zatem wszczęcie postępowania wznowieniowego jest w pierwszej kolejności uzależnione od wystąpienia zasadniczej przesłanki jaką jest zakończenie sprawy decyzją ostateczną. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że organ pismem z [...] maja 2022 r. poinformował strony postępowania, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z [...] maja 1954 r. zostało umorzone z mocy prawa z dniem [...] września 2021 r. na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. W dacie orzekania przez organ w zakresie wniosku o wznowienie postępowania, brak było zatem w obrocie prawnym decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia. Brak w obrocie prawnym decyzji ostatecznej stwierdzającej umorzenie postępowania powoduje, że wznowienie postępowania w sprawie "zakończonej" pismem z [...] maja 2022 r. jest niedopuszczalne i uzasadniona jest w takiej sytuacji odmowa wznowienia na podstawie art. 149 § 3 kpa. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia zostało zakończone w związku ze skierowaniem do stron postępowania informacji zawartej w piśmie z [...] maja 2022 r. W orzecznictwie i doktrynie obowiązuje bowiem zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt I OSK 1185/04). Sprawa administracyjna, która powinna być zakończona wydaniem decyzji administracyjnej nie może być załatwiona poprzez przesłanie wnioskodawcy pisma informującego o tym, że nie istnieje podstawa do prowadzenia postępowania. Takie działanie pozbawia wnioskodawcę uprawnień procesowych wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, uniemożliwia wnioskodawcy zakwestionowanie stanowiska organu przez skorzystanie z przewidzianych prawem środków odwoławczych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1108/11). Takiego obowiązku nie uchyla przepis prawa stanowiący, że postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa. Istnienie takiej normy prawa oznacza, że wydana na jej podstawie decyzja będzie miała jedynie charakter deklaratoryjny. Przesłanki do umorzenia postępowania mogą wymagać przeprowadzenia postępowania dowodowego i być przedmiotem sporu. Organ jest zatem zobowiązany zbadać, czy przesłanki te zostały spełnione w danym postępowaniu, a jeżeli uzna, że skutek w postaci umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy prawa wystąpił, ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania, jako skonkretyzowany akt stosowania prawa w sprawie indywidualnej. W przeciwnym razie strona postępowania zostaje pozbawiona możliwości kontroli prawidłowości umorzenia postępowania zarówno w postępowaniu administracyjnym - odwoławczym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym - skargowym. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przepis ten wprowadza zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie w przepisie tym nie jest powiedziane expressis verbis, że umorzenie postępowania winna w tym przypadku potwierdzać decyzja administracyjna, ale – jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1979/22 – przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 kpa każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie, jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem, jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji. Także "postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" (...), czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną" (teza: W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26 oraz R. Sarbiński, Ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2021). Dodać w tym miejscu trzeba, że tego rodzaju pogląd jest aktualnie przyjmowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i podziela go również skład orzekający w niniejszej sprawie. Uzasadnieniem bowiem stanowiska, w myśl którego zwrot "Postępowanie administracyjne (...) umarza się z mocy prawa", jakim posługuje się art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 ppsa, jest konieczność dochowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (vide np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 sierpnia 2022 r., I OSK 716/22; z dnia 4 października 2022 r., I OSK 1250/22; z dnia 11 października 2022 r., I OSK 1602/2021; z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1546/22; z dnia 8 listopada 2022 r., I OSK 1548/22; z dnia 9 listopada 2022 r., I OSK 1284/22; z dnia 10 listopada 2022 r., I OSK 374/22; z dnia 17 listopada 2022 r., I OSK 1845/22; z dnia 18 listopada 2022 r., I OSK 1862/22; z dnia 24 listopada 2022 r., I OSK 1869/22; z dnia 1 grudnia 2022 r., I OSK 1995/22 i z dnia 14 grudnia 2022 r., I OSK 1979/22 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 kwietnia 2023 r., I OSK 109/23; z dnia 12 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 85/23, z dnia 26 maja 2023 r., I OSK 41/23; z dnia 13 września 2023 r., I OSK 669/23). Zatem z punktu widzenia bezpieczeństwa prawnego i dla zagwarantowania stronie postępowania prawa do sądu w zakresie kontroli działalności administracji publicznej umorzenie postępowania administracyjnego z mocy prawa powinna potwierdzić deklaratoryjna decyzja stwierdzająca umorzenie postępowania w konkretnej sprawie. Umożliwi to stronie, bez konieczności stosowania dodatkowych aktów staranności, w razie zakwestionowania tego aktu do sądu administracyjnego, efektywną kontrolę jego legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 3 § 1 pkt 1 ppsa). Takiej kontroli nie umożliwia natomiast wystosowanie przez organ pisma informującego o zakończeniu postępowania. Umorzenie postępowania następuje bowiem w drodze decyzji, a nie w formie pisma informacyjnego. Stanowisko dotyczące konieczności wydania w opisanej sytuacji deklaratoryjnej decyzji administracyjnej znajduje potwierdzenie we wskazanym wyżej orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie. Zatem z uwagi na brak decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę stwierdzenia nieważności zarządzenia, wyłączona jest możliwość wznowienia takiego postępowania. Z powyższych względów, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd wskazuje, że wszystkie powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).