I OSK 2386/24

Dnia 25 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt II SAB/Lu 63/24 w sprawie ze skargi T. W. na bezczynność Wójta Gminy N. w przedmiocie rozpoznania wniosku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt II SAB/Lu 63/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi T. W., stwierdził w pkt I, że Wójt Gminy N. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 24 maja 2023 r. o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych, w pkt II stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy N. do rozpoznania wniosku wskazanego w pkt I (pkt III) oraz w pkt IV oddalił skargę w pozostałym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w zakresie pkt II, III i IV, wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 10 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że bezczynność Wójta Gminy N. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że organ dopuścił się aż siedmiomiesięcznej bezczynności, co w przypadku sprawy o przyznanie świadczeń pielęgnacyjnych było równoznaczne z pozbawieniem skarżącej w tym okresie należnych jej świadczeń i stanowiło naruszenie indywidualnych praw skarżącej oraz naruszenie zasad demokratycznego państwa prawa - tym samym prawidłowa analiza akt sprawy powinna prowadzić do wniosku, że bezczynność Wójta Gminy N. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z "art. 156 § 6 P.p.s.a." poprzez odstąpienie od przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. w sytuacji, gdy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tym samym przyznanie tej sumy było zasadne. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) zmianę wyroku w zaskarżonym zakresie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie, że bezczynność Wójta Gminy N. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., ewentualnie; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie; 3) rozpoznanie sprawy na rozprawie; 4) zasądzenie na rzecz ustanowionego w sprawie pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu na rzecz skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., podniesione zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy N. w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 24 maja 2023 r. o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasadności odstąpienia od przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Tymczasem autor skargi kasacyjnej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie również w zakresie pkt III, w którym zawarto rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania Wójta Gminy N. do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącej z uwagi na wydanie przez organ w dniu 18 kwietnia 2024 r. decyzji odmawiającej przyznania stronie pomocy w formie usług opiekuńczych. W związku z powyższym brak było podstaw do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu ze względu na faktyczne załatwienie sprawy administracyjnej w dniu orzekania przez Sąd. Natomiast w skardze kasacyjnej nie został sformułowany zarzut dotyczący naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stanowiący podstawę umorzenia postępowania w tym zakresie, mając zaś na uwadze związanie granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w tej kwestii nie mógł się wypowiadać. Odnosząc się natomiast do powołanego w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 10 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji stwierdzając, że Wójt Gminy N. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 24 maja 2023 r. ocenił, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12 oraz z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2331/16). Należy mieć również na uwadze, że sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2563/13 oraz z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt I OSK 2966/17). O rażącym naruszeniu prawa można także mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy zaniechań, organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3918/18 oraz z dnia 9 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 120/22). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że decyzja Wójta Gminy N. z dnia 18 kwietnia 2024 r. została wydana, po upływie prawie 7 miesięcy od przekazania w dniu 15 września 2023 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie akt sprawy na skutek uchylenia wcześniejszej decyzji organu I instancji z dnia 24 lipca 2023 r., jednakże nie można stwierdzić aby zaniechanie organu było zamierzone i pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Jak wynika bowiem z akt Wójt Gminy N. podejmował działania zmierzające do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony. Pismem z dnia 22 września 2023 r., odebranym w dniu 25 września 2023 r. przez dorosłego domownika, poinformowano skarżącą o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wyznaczonym na dzień 5 października 2023 r. Również pismem z dnia 22 września 2023 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w N. wystąpił do Komisariatu Policji w N. o pomoc w przeprowadzeniu czynności służbowych przez pracowników socjalnych. W dniu 5 października 2023 r., tj. w dacie wyznaczenia terminu wywiadu środowiskowego do miejsca zamieszkania strony udali się dwaj pracownicy socjalni w asyście funkcjonariuszy Policji. Wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony z uwagi na nieobecność strony, a przebieg wizyty został potwierdzony notatką służbową z dnia 6 października 2023 r. Następnie zawiadomieniem z dnia 5 października 2023 r. Zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. poinformował stronę o prowadzonym postępowaniu dotyczącym m.in. wniosków z dnia 24 maja 2023 r. w sprawie świadczenia w formie usług opiekuńczych oraz świadczenia na opał. W zawiadomieniu zawarto informację o niespełnionych przesłankach do udzielenia pomocy, mogących skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zawiadomienie doręczono w dniu 6 października 2023 r. W dniu 6 października 2023 r. w Urzędzie Gminy N. strona osobiście złożyła pismo z tej samej daty zawierające m.in. jej uwagi do sposobu prowadzenia postępowań w sprawach dotyczących jej wniosków. Następnie w dniu 13 października 2023 r. pracownik socjalny zatrudniony w Ośrodku Pomocy Społecznej w N., prowadząc czynności służbowe w sprawie męża T. W., znajdując się na zamieszkiwanej przez nią posesji, starał się nawiązać z ww. osobisty kontakt. Na okoliczność złożonej wizyty, została sporządzona notatka służbowa. W dniu 3 listopada 2023 r. w Urzędzie Gminy N. strona osobiście złożyła wniosek o wyłączenie pracowników organu E. W. i M. B. ze spraw dotyczących, m.in. wniosków z dnia 24 maja 2023 r. Postanowieniami z dnia 6 listopada 2023 r. Wójt Gminy N. odmówił wyłączenia ww. osób od rozpoznania wniosków skarżącej z dnia 24 maja 2023 r. w przedmiocie przedłużenia usług opiekuńczych oraz przyznania świadczenia na opał. W dniu 20 listopada 2023 r. do Wójta Gminy N. wpłynęło ponaglenie strony datowane na dzień 16 listopada 2023 r. w sprawie ponownego rozpatrzenia wniosków w sprawie przedłużenia usług opiekuńczych oraz przyznania świadczenia na opał, a po ponownym rozpatrzeniu sprawy wniosku z dnia 24 maja 2023 r. Wójt Gminy N. decyzją z dnia 18 kwietnia 2024 r. odmówił stronie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. W takich okolicznościach zaistniała bezczynność wynikała nie tylko z zaniechań Wójta Gminy N. ale także spowodowana była działaniami strony związanymi m.in. z brakiem możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz składanymi wnioskami o wyłączenie pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w N. Powyższe nie powoduje uznania, że organ nie był w sprawie bezczynny, natomiast miały przełożenie na ocenę przez sąd administracyjny kwestii rażącego naruszenia prawa. Istotnie, jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, fakt że skarżąca składa dużą liczbę skarg i wniosków nie są wyłącznym czynnikiem usprawiedliwiającym nierozpoznanie wniosku o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych, niemniej jednak w niniejszej sprawie nie można stwierdzić aby wystąpiła bezczynność o charakterze rażącym, niepozostawiająca wątpliwości i niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa, jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, nie może stanowić jedynie okres oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a strona nie zdołała podważyć trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. (błędnie określony przez autora skargi kasacyjnej jako "art. 156 § 6 P.p.s.a."). Odstąpienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie od przyznania od organu na rzecz T. W. sumy pieniężnej nie mogły podważyć zawarte w skardze kasacyjnej ogólnikowe twierdzenia, że siedmiomiesięczna zwłoka organu w wydaniu decyzji pozbawiła skarżącą przysługujących jej świadczeń pielęgnacyjnych i skutkowała obniżeniem jej standardu życia gdyż były one niewystarczające do zastosowania tego środka. Wyjaśnić bowiem należy, że rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 § 2 P.p.s.a., tj. kwestia przyznania od organu sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości (albo zastosowaniu obu tych środków) pozostawiona została uznaniu sądu administracyjnego (uznaniu sędziowskim), a "ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego". Dotyczy to zarówno przypadku, gdy Sąd I instancji skorzystał z kompetencji przewidzianej w art. 149 § 2 P.p.s.a., jak i przypadku, gdy nie znaleziono ku temu podstaw. Przy czym uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 P.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16, z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17 oraz z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1143/18). Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanego środka pieniężnego polega natomiast przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3194/21, z dnia 3 września 2021 r. sygn. akt I OSK 361/19, z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2326/21 oraz z dnia 25 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 2204/24). W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej ani ich uzasadnienie nie wskazują takich okoliczności, które odnosiłyby się do przekroczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie granic uznania sędziowskiego. Skoro organ nie dopuścił się bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa, a do bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 24 maja 2023 r. przyczyniła się również sama strona, to zasadnie Sąd I instancji nie skorzystał z dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a. Tym samym rozstrzygnięcie w tym zakresie mieści się w granicach jego ustawowych uprawnień i zostało prawidłowo uzasadnione przez Sąd. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.