III SA/Łd 602/23

Dnia 21 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R P na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 6 lipca 2023 roku nr SKO.4141.526-527.2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. Postanowieniem z 6 lipca 2023 r., nr SKO.4141.526-527.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku R. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 30 marca 2023 r., nr SKO.4141.112.2023 o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie nałożenia na R. P. kary pieniężnej w wysokości 62 892,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy [...] alei: [...] (działki nr [...], obręb [...]) na wysokości posesji nr [...] w celu funkcjonowania obiektu handlowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w okresie od 2 czerwca 2021 r. do 20 stycznia 2023 r. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny, to jest ustalenia, że kiosk nie został skutecznie nabyty przez skarżącego R. P., stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniosło, że Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 24 stycznia 2023 r. nałożył na R. P. karę pieniężną w wysokości 62 892,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy [...] ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]) na wysokości posesji nr [...] w celu funkcjonowania obiektu handlowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w okresie od 2 czerwca 2021 do 20 stycznia 2023 r. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o "zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny, to jest ustalenia że kiosk nie został skutecznie przez niego nabyty. Skarżący nie mając praw do kiosku, nie mógł tym kioskiem zająć jakiegokolwiek pasa drogowego, a nakładanie na niego kary jest oczywiście nielegalne i dokonane w złej wierze przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 30 marca 2023 r., nr SKO.4141.53.2023 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 24 stycznia 2023 r. i postanowieniem z 30 marca 2023 r., nr SKO.4141.112.2023 odmówiło zawieszenia postępowania w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 62 892,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy [...] alei: [...] (działka nr [...], obręb [...]) na wysokości posesji nr [...] w celu funkcjonowania obiektu handlowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w okresie od 2 czerwca 2021 r. do 20 stycznia 2023 r. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny – to jest ustalenia że kiosk nie został skutecznie nabyty przez skarżącego. Pismem z 10 maja 2023 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. W jego treści skarżący zawarł wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie z 30 marca 2023 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdzając niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosło, że w postanowieniu z 30 marca 2023 r. o odmowie zawieszenia postępowania błędnie pouczyło skarżącego, że na powyższe postanowienie nie służy zażalenie, jednakże strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Zgodnie bowiem z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Powyższe oznacza, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, w konsekwencji powyższego na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Natomiast w myśl art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przepis powyższy odnosi się do sytuacji, gdy na wydane rozstrzygnięcie przysługuje środek zaskarżenia, a organ błędnie poinformuje stronę postępowania co to terminu, treści i organu do którego wnieść należy przysługujący środek zaskarżenia. Nie dotyczy sytuacji, gdy na wydane rozstrzygnięcie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, a wydane rozstrzygnięcie jest ostateczne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, co przesądza o konieczności zastosowania art. 134 k.p.a. i stwierdzenia niedopuszczalności złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 30 marca 2023 r. Nie ma podstaw do wydania rozstrzygnięcia w zakresie wniosku o przywrócenie terminu, bowiem na wydane postanowienie nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia, a więc w konsekwencji skarżący nie mógł uchybić terminowi do jego wniesienia. Ochrona udzielana na podstawie art. 112 k.p.a. nie ma bowiem charakteru absolutnego i nie może stanowić o powstaniu takich praw strony w postępowaniu, tam gdzie nie zostały one w ogóle przyznane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie R. P. wniósł o jego uchylenie i zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny, to jest ustalenia, że kiosk nie został skutecznie przez niego nabyty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie kończące postępowanie (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest zaskarżalne. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia przez samorządowe kolegium odwoławcze służy stronie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że katalog postanowień, na które może być wniesiony środek zaskarżenia, jest zamknięty i organ nie może go rozszerzać. Może być on zatem wnoszony wyłącznie na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Jest to zatem odmienne rozwiązanie procesowe niż w przypadku odwołania, które przysługuje od wszystkich decyzji wydanych w pierwszej instancji. W orzecznictwie jednolicie i konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest zaskarżalne (por. np. wyroki NSA: z 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12; z 12 lutego 2014 r., II OSK 2509/12; z 28 maja 2014 r., II OSK 2975/12; z 17 lipca 2014 r., II GSK 1651/14; z 25 czerwca 2015 r., II OSK 2855/13; z 22 marca 2016 r., I OSK 339/16, z 3 marca 2015 r., II OSK 1542/16; z 17 maja 2018 r., II OSK 1613/16; z 6 marca 2019 r., II OSK 987/19; z 28 czerwca 2022 r., II GSK 357/19; z 22 września 2023 r., I GSK 2232/19). Wskazuje się, że na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) wprowadzono zmiany w treści art. 101 § 3 k.p.a. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Ustawodawca spowodował zatem zmianę znaczenia zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania" poprzez dodanie do dotychczasowej treści przepisu wyrażenie "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Treść art. 101 § 3 k.p.a. należy więc odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Innymi słowy zwrot: "w sprawie zawieszenia postępowania" obejmuje jedynie zawieszenie postępowania (a nie jak przed zmianą, także odmowę zawieszenia postępowania) oraz podjęcie zawieszonego postępowania. Za racjonalne należy uznać wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje bowiem pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż rozstrzygnięcie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji (por. wyroki NSA z 17 maja 2018 r., II OSK 1613/16; z 22 września 2023 r., I GSK 2232/19). Zgodnie z art. 134 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ administracji wydaje postanowienie o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych jego dopuszczalności. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przesłanki przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia postanowienia. Skoro więc skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zasadnie uznało, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na powyższe postanowienie jest niedopuszczalny i prawidłowo w zaskarżonym postanowieniu stwierdziło jego niedopuszczalność. Taka sytuacja bezwzględnie obligowała organ do wydania – w oparciu o art. 134 w związku z art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a. – postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nie ma w tym wypadku znaczenia, że organ administracji w postanowieniu z 30 marca 2023 r. o odmowie zawieszenia postępowania błędnie pouczył skarżącego o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 7 dni od daty jego doręczenia. Nie może bowiem znajdować w niniejszej sprawie zastosowania art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Mechanizm ochrony procesowej przewidziany w art. 112 k.p.a. aktualizuje się jedynie pod warunkiem, że przepisy obowiązującego prawa przewidują możliwość wniesienia środka zaskarżenia w odniesieniu do danego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 23 czerwca 2023 r., I SA/Gd 334/23). Zwrócić należy przy tym uwagę, że strona niezadowolona z rozstrzygnięcia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona jednak możliwości jego kontroli, gdyż – na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2018 r., II OSK 2079/17). Sądowi z urzędu wiadomo, że wyrokiem z 7 marca 2024 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 384/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 30 marca 2023 r., nr SKO.4141.53.2023 w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku sąd ocenił, że organ administracji rozpatrzył całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i prawidłowo ocenił go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, wziął pod uwagę wszystkie podnoszone przez skarżącego okoliczności odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził także brak podstaw do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny, który będzie orzekał co do nieważności oświadczeń woli złożonych przez skarżącego w sprawie zajęcia pasa drogowego. Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. ds