IV SA/Po 644/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 28 listopada 2023 r. nr LXXX/816/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb Kruszewnia i część obrębów Garby i Zalasewo – część II.B 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: a) teren oznaczony symbolem "U", b) teren oznaczony symbolem "8MN", c) § 21 ust. 1 pkt 9 i 10; 2. zasądza od Gminy Swarzędz na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na sesji w dniu 19 grudnia 2023 r. Rada Miejska w Swarzędzu (dalej jako "Rada Miejska", "Rada" lub "Organ") podjęła uchwałę nr LXXX/816/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb Kruszewnia i część obrębów Garby i Zalasewo - część II.B (zwaną też dalej "Uchwałą", "Planem miejscowym" lub "Planem"). Pismem z 15 lipca 2024 r. (IR-XI.0552.59.2024.2) Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. W., wywiódł skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części – tj. w zakresie terenu U, ustaleń § 21 ust. 1 pkt 9 i 10 oraz § 3 pkt 1 lit. a i § 7 w zakresie słów: "8MN" – a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została przekazana Wojewodzie 6 grudnia 2023 r. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p."). Następnie Wojewoda wyjaśnił, że w wyniku analizy Uchwały w zakresie zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p.") stwierdził: - naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej w skrócie "rozporządzenie MI") – znajdującego zastosowanie w tej sprawie na mocy przepisów przejściowych – w związku z zawarciem w § 3 pkt 1 lit. a i § 7 Uchwały ustaleń dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonego symbolem 8MN i nie wyznaczenia terenu o takim symbolu na rysunku stanowiącym załącznik nr 1 do Uchwały; - że w Planie miejscowym dla terenu zabudowy usługowej, oznaczonego symbolem U, nie określono wymaganego normatywu miejsc parkingowych w stosunku do ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych, czym naruszono przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r.) oraz § 4 ust. 9 rozporządzenia MI; - że w § 21 ust. 1 pkt 9 Uchwały wprowadzono zakaz lokalizacji nowych zjazdów z drogi powiatowej KD-Z z wyjątkiem 1 nowego zjazdu na teren U, a w § 21 ust. 1 pkt 10 Uchwały ustalono zakaz lokalizacji nowych zjazdów z planowanej obwodnicy Swarzędza, znajdującej się poza granicami opracowania. W ocenie autora skargi wprowadzenie do Planu miejscowego ww. regulacji stanowiło przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego określonych w art. 15 u.p.z.p. Skarżone ustalenia stoją w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący podkreślił, że kwestie związane z realizacją zjazdów w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w przepisanych ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 320; dalej w skrócie "u.d.p."), w tym w szczególności w jej art. 29. A skoro kwestie kompetencji i formy działania w zakresie budowy i przebudowy zjazdów zostały uregulowane w akcie rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w sposób wtórny w uchwale w sprawie m.p.z.p. Kwestie dotyczące lokalizacji zjazdów z drogi publicznej rozstrzygane są w trybie postępowania administracyjnego i w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego. Związanie zarządcy drogi treścią m.p.z.p. w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z dróg publicznych, skutkowałoby bezprzedmiotowością art. 29 u.d.p. i wydawanych na jego podstawie decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz wyjaśniła, że: - w trakcie wprowadzania zmian w projekcie Planu, skutkiem czego było usunięcie na rysunku terenu 8MN, nie zaktualizowano numeracji terenów zarówno na rysunku, jak i w treści Planu; - normatyw parkingowy dla zabudowy usługowej omyłkowo nie został zawarty w treści Uchwały. W takim kształcie projekt Planu został wyłożony do publicznego wglądu i tak też został przedstawiony Radzie Miejskiej; - Organ zawarł zaskarżane zapisy § 21 ust. 1 pkt 9 i 10 Uchwały w wyniku otrzymania od Zarządu Powiatu Poznańskiego oraz Zarządu Dróg Powiatowych w Poznaniu postanowień nie uzgadniających przedłożonego projektu Planu, w których jako warunek konieczny uzgodnienia nakazano zawrzeć zaskarżone zapisy. Zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. wprowadzone zostały zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Po wprowadzeniu poprawek w projekcie, ponownie wystąpiono o jego uzgodnienie do Zarządu Powiatu i Zarządu Dróg Powiatowych, w wyniku czego otrzymano postanowienia o uzgodnieniu projektu Planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy zauważyć, że skargę na przedmiotową uchwałę wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; w braku odmiennego zastrzeżenia wszystkie orzeczenia przywoływane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności Uchwały - doręczonej mu, jak podano w skardze, w dniu 6 grudnia 2023 r. - wobec czego był władny zaskarżyć ją później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała nr LXXX/816/2023 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 28 listopada 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb Kruszewnia i część obrębów Garby i Zalasewo - część II.B – w zaskarżonej części, obejmującej ustalenia: dotyczące terenu U; § 21 ust. 1 pkt 9 i 10; a także § 3 pkt 1 lit. a i § 7 w zakresie słów: "8MN". Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 19 grudnia 2023 r. (poz. 12168), weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 25 Uchwały) – tj. 03 stycznia 2024 r. – nie była dotąd nowelizowana i nadal obowiązuje. Zarazem nie ulega wątpliwości, że Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego - o czym wyraźnie stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn.; w skrócie "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. W kontekście wspomnianych granic zaskarżenia należy powtórzyć, że Wojewoda zaskarżył Uchwałę jedynie w części – obejmującej ustalenia dotyczące terenów oznaczonych symbolami "U" oraz "8MN", a także postanowienia § 21 ust. 1 pkt 9 i 10. W konsekwencji w takim tylko zakresie Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony zarzucaną wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności uchwały w przedmiocie m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy (por. wyroki NSA: z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 09.06.2014 r., II OSK 3083/13; z 08.12.2021 r., II OSK 453/21; z 13.06.2023 r., II OSK 1956/20). Przystępując do oceny legalności Uchwały w zaskarżonej części, należy wyjaśnić, że przed uchwaleniem Planu weszła w życie obszerna nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzona ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688; dalej jako "ustawa zmieniająca z 7.7.2023" lub "zm.u.p.z.p.2023"), która zmodyfikował również zasady i tryb uchwalania planów miejscowych. Jednakże zgodnie z przepisem przejściowym art. 67 ust. 3 tej ustawy zmieniającej: "Do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian: 1) przepisy art. 2 pkt 28-35, art. 15 ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 11-13, art. 16 ust. 1a oraz art. 17 pkt 6 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy; 2) przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, z wyłączeniem obowiązku sporządzenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz z wyłączeniem obowiązku stwierdzenia przez radę gminy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń tego studium: a) w zakresie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii oraz ich stref ochronnych, których nie stosuje się od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, lub b) jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiana dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego, których nie stosuje się od dnia utraty mocy przez studium; 3) przepis art. 67a ust. 3b ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie ogłoszono terminu wyłożenia projektów tych planów do publicznego wglądu przed dniem wejścia w życie niniejszego przepisu; 4) przepisy niewymienione w pkt 1-3 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym – w przypadku gdy postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy". Ponieważ w kontrolowanej sprawie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia Planu miejscowego została podjęta w dniu 28 marca 2017 r., a następnie zmieniona w dniu 31 marca 2020 r. (k. 2 i 4 akt planistycznych), to – jak trafnie skonstatowano w skardze – zgodnie z art. 67 ust. 3 pkt 4 zm.u.p.z.p.2023 w odniesieniu do tego Planu znajdują zastosowanie przepisy u.p.z.p. sprzed wspomnianej nowelizacji. Podobnie zastosowanie znajdują przepisy nieobowiązującego już (od 24 grudnia 2021 r.) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie "rozporządzenie MI") – a to zgodnie z regulacją przejściową zawartą w § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404), który stanowi, że: "1. Do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. 2. Dokumentacja prac planistycznych, o której mowa w § 11 ust. 1, w odniesieniu do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2024 r. może być prowadzona w postaci papierowej". Rozpatrzywszy na tym tle normatywnym zarzuty podniesione w skardze, Sąd doszedł do przekonania, że zasługują ona na uwzględnienie, a to z następujących względów. A. Ustalenia planistyczne dotyczące terenów oznaczonych symbolem "U" W myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo [podkr. Sądu]: "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, m i n i m a l n ą l i c z b ę m i e j s c d o p a r k o w a n i a w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów". Obligatoryjnymi ustaleniami planistycznymi są także te dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., które to ustalenia – zgodnie z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia MI – powinny zawierać m.in. [podkr. Sądu]: "wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności i l o ś ć m i e j s c p a r k i n g o w y c h w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych". W świetle powyższego należy w pełni podzielić stanowisko, zgodnie z którym "zawarcie w planie miejscowym wskaźnika «minimalnej liczby miejsc do parkowania» jest obligatoryjne. Jest to obowiązkowy element tego rodzaju aktu wymieniony w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p." (zob. wyrok NSA z 21.06.2023 r., II OSK 454/22; por. też wyrok NSA z 07.07.2017 r., II OSK 2828/15). W konsekwencji, biorąc pod uwagę, że określenie miejsc parkingowych stanowi element obowiązkowy m.p.z.p., jako w pełni uzasadnione jawi się stwierdzenie nieważności uchwały planistycznej w zakresie jej postanowień odnoszących się do przeznaczenia terenów, dla których nie określono minimalnej liczby miejsc parkingowych (por. wyrok WSA z 27.02.2024 r., II SA/Wr 475/23). W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że dla terenów zabudowy usługowej, oznaczonych symbolem "U", nie został w Planie miejscowym ustalony, wymagany w świetle przywołanych przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia MI, normatyw miejsc parkingowych – co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p. w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z tych względów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej tereny oznaczone symbolem "U" (pkt 1 lit. a sentencji wyroku). B. Ustalenia planistyczne dotyczące terenów oznaczonych symbolem "8MN" Zasadnie w motywach skargi Wojewoda wskazał na konieczność zachowania spójności – rozumianej zwłaszcza jako integralność oraz wzajemne powiązanie (por. A. Brzezińska-Rawa, Spójność i ciągłość podstawowych aktów planowani przestrzennego gminy. Aspekty prawne, Toruń 2019, s. 91) – pomiędzy częściami tekstową i rysunkową planu miejscowego. Wymóg ten Skarżący wywiódł z przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia MI, w myśl którego: "Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń". Wypada więc podkreślić, że konieczność zachowania spójności pomiędzy częściami tekstową i rysunkową m.p.z.p. – postrzeganej jako jedna z zasad sporządzania planu miejscowego – jest akcentowana zarówno w doktrynie (zob. A. Brzezińska-Rawa, Spójność i ciągłość podstawowych aktów planowani przestrzennego gminy. Aspekty prawne, Toruń 2019, s. 124 i nast.), jak i w orzecznictwie. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 marca 2017 r. o sygn. akt II OSK 1805/15 wyjaśnił, że treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i § 8 ust. 2 rozporządzenia MI "wyraźnie wskazuje, iż część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu (por. postanowienie NSA z 18 marca 2011 r., II OZ 191/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 8, str. 159). Część graficzna planu jest «uszczegółowieniem» części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie – z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem planu" (podobnie m.in. wyrok NSA: z 18.12.2020 r., II OSK 1259/20). Jako przejawy braku wymaganej spójności pomiędzy częściami tekstową i graficzną planu miejscowego wskazuje się w orzecznictwie w szczególności sytuacje rozbieżności polegających, z jednej strony, na wymienieniu w części tekstowej uchwały symboli terenów niewystępujących na rysunkach planu oraz, z drugiej strony, na wyznaczeniu na rysunkach planu (w części graficznej) terenów, które nie posiadają ustaleń planistycznych w części tekstowej uchwały (por. wyrok WSA z 06.02.2020 r., II SA/Lu 745/19). Pierwsza z wymienionych sytuacji wystąpiła w kontrolowanej sprawie. Albowiem część tekstowa Planu miejscowego zawiera ustalenia dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonego symbolem "8MN" – poprzez wyraźne wyszczególnienie tych terenów w § 3 pkt 1 lit. a i § 7 Uchwały, a także przez zawarte w innych ustaleniach Planu ogólne odesłania do "terenów oznaczonych symbolami MN" lub terenów "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" (por.: § 5 ust. 2 pkt 1 lub § 21 ust. 1 pkt 11 Uchwały) – który to teren (o symbolu "8MN") nie został wyznaczony na rysunku Planu, stanowiącym załącznik nr 1 do Uchwały. W ten sposób doszło do istotnego naruszenia wyżej omówionej zasady spójności, stanowiącej jedną z zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z tych względów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej teren oznaczony symbolem "8MN" (pkt 1 lit. b sentencji wyroku). C. Ustalenia zawarte w § 21 ust. 1 pkt 9 i 10 Uchwały W myśl tych ustaleń w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustala się: "9) zakaz lokalizacji nowych zjazdów z drogi powiatowej KD-Z z wyjątkiem 1 nowego zjazdu na teren U, 10) zakaz lokalizacji nowych zjazdów z planowanej obwodnicy Swarzędza, znajdującej się poza granicami opracowania" Sąd podziela stanowisko autora skargi, że te postanowienia wykraczają poza zakres dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego określonych w art. 15 u.p.z.p., a w szczególności w jego ust. 2 pkt 10, nakazującym obowiązkowe określenie w planie miejscowym "zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". W ocenie Sądu w granicach ustaleń, o jakich mowa w cytowanym art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., niewątpliwie mieści się niezaskarżone przez Wojewodę postanowienie § 21 ust. 1 pkt 8 Uchwały, zgodnie z którym "obsługę komunikacyjną terenów położonych wzdłuż drogi powiatowej należy zapewnić z dróg o niższej klasie". Potwierdza to brzmienie § 4 pkt 9 rozporządzenia MI, zgodnie z którym: "ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych". Żaden z przepisów nie uprawnia natomiast organu planistycznego do ustanawiania w planie miejscowym zakazów lub nakazów lokalizacji zjazdów z dróg publicznych. Stanowisko to znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym w ramach udzielonej radzie gminy kompetencji uchwałodawczej brak jest uprawnienia dla organu planistycznego do decydowania o lokalizacji zjazdu. Powyższe leży w kompetencji innego organu, a mianowicie zarządcy drogi, który zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 320; w skrócie "u.d.p.") uprawniony jest do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej terenu nieruchomości do niej przyległej, z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, w drodze decyzji administracyjnej. Związanie zarządcy drogi treścią m.p.z.p. co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, byłoby sprzeczne z uregulowaniem zawartym w art. 29 u.d.p. Ustalenia planu nie mogą odnosić się do lokalizacji konkretnych zjazdów i wjazdów (por. wyroki NSA: z 01.04.2011 r., II OSK 109/11; z 12.04.2017 r., II OSK 2097/15; z 29.03.2022 r., II OSK 981/21; a także wyroki WSA: z 20.02.2013 r., II SA/Wr 859/12 i II SA/Wr 14/13; z 25.06.2015 r., II SA/Go 218/15; z 10.04.2019 r., II SA/Bd 1298/18; z 14.02.2024 r., IV SA/Po 787/23; z 23.05.2024 r., IV SA/Po 252/24). W konsekwencji należy uznać, że Rada Miejska poprzez wprowadzenie w ramach zaskarżonych ustaleń Planu zakazu lokalizacji nowych zjazdów naruszyła ustawowe kompetencje zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami u.d.p. Wydaje się oczywistym, że źródłem ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w sprawach dotyczących określonych w planie zjazdów nie mogą stanowić przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy u.d.p., a w szczególności jej art. 29 ust. 1 i 2, stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów u.p.z.p., a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Związanie zarządcy drogi treścią m.p.z.p. w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Zarazem oznaczałoby to niedopuszczalne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organ właściwy do uchwalenia m.p.z.p. Ponadto nie można nie zauważyć, że kwestia lokalizacji zjazdu z drogi publicznej rozstrzygana jest w trybie postępowania administracyjnego i w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego, jakim jest m.p.z.p. (por. wyrok WSA z 20.02.2013 r., II SA/Wr 14/13). W rezultacie należy podzielić stanowisko Skarżącego, że Rada Miejska, wprowadzając do treści Planu miejscowego zaskarżone ustalenia § 21 ust. 1 pkt 9 i 10 wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej, naruszając tym samym zasadę działania w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP), co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto – jak trafnie wytknął autor skargi – w odniesieniu do ustalenia z § 21 ust. 1 pkt 10 Uchwały, zakazującego lokalizacji nowych zjazdów z planowanej obwodnicy Swarzędza znajdującej się poza granicami opracowania, należy podkreślić, że zawarcie w ustaleniach planu miejscowego regulacji, których zakres obowiązywania wykracza poza granice obszaru objętego tym planem, również stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i wiąże się z konsekwencjami określonymi w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z tych względów Sąd stwierdził nieważność § 21 ust. 1 pkt 9 i 10 zaskarżonej Uchwały (pkt 1 lit. c sentencji wyroku). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając należne pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, z późn. zm.), w wysokości 480 zł.