II GSK 326/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Ostrowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 grudnia 2024 r. sygn. akt I SA/Ke 471/24 w sprawie ze skargi Powiatu Ostrowieckiego na uchwałę Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 26 sierpnia 2024 r. nr VI/80/24 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatu Ostrowieckiego na rzecz Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2024 r. I SA/Ke 471/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Powiatu Ostrowieckiego na uchwałę Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 26 sierpnia 2024 r. nr VI/80/24 w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi wojewódzkiej. Stan faktyczny sprawy jest następujący: Uchwałą nr VI/80/24 z dnia 26 sierpnia 2024 r Sejmik Województwa Świętokrzyskiego, na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2024 r., poz. 566), dalej jako: "u.s.w." i art. 10 ust. 5a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320), dalej jako: "u.d.p.", pozbawił kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczył do kategorii dróg powiatowych przejęty odcinek starodroża drogi krajowej Nr 9 tj. ul. Sandomierską na odcinku od Ronda Republiki Ostrowieckiej do ul. Zygmuntówki wraz z odcinkiem ul. Opatowskiej od skrzyżowania ul. Sandomierskiej i Zygmuntówki do obwodnicy Ostrowca Świętokrzyskiego w ciągu nowego przebiegu drogi krajowej Nr 9 (kilometraż starodroża DK 9 od km 69+800 do 72+359). Uchwała wraz z załącznikiem w formie graficznej oraz pisemnym uzasadnieniem została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z 30 sierpnia 2024 r. pod pozycją 3102. W uzasadnieniu uchwały podano, że w dniu 4 kwietnia 2020 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie dla obwodnicy Ostrowca Świętokrzyskiego w ciągu drogi krajowej nr 9. W związku z tym, na mocy art. 10 ust. 5 u.d.p., zgodnie z którym odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, odcinek starego przebiegu DK9 od km 69+061 do km 72+359 tj. ciąg od ul. Aleja 25-lecia Wolności (łącznik) - Aleja 3 Maja - ul. Opatowska (do przecięcia z nową obwodnicą) został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich. Wobec powyższego Zarząd Województwa Świętokrzyskiego działając na podstawie art. 10 ust. 5b u.d.p., powiadomił Zarząd Powiatu Ostrowieckiego uchwałą Nr 101/24 Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 29 maja 2024 r. oraz uchwałą Nr 396/24 Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 10 lipca 2024 r. o zamiarze podjęcia uchwały, na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. o pozbawieniu kategorii drogi wojewódzkiej odcinka starodroża drogi krajowej Nr 9 – ul. Opatowska od drogi wojewódzkiej Nr 755 do obwodnicy Ostrowca Świętokrzyskiego w ciągu nowego przebiegu DK 9 (kilometraż starodroża DK9 od km 70+765 do km 72+359) oraz odcinka starodroża drogi krajowej Nr 9 – ul. Sandomierska na odcinku od Ronda Republiki Ostrowieckiej do skrzyżowania z ulicą Opatowską i Zygmuntówki (od km 69 + 800 do km 70 + 765), tj. odcinków drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej i zaliczeniu do kategorii drogi powiatowej, W dalszej części uzasadnienia organ podał, że odcinek starodroża drogi krajowej Nr 9 nie spełnia określonych w art. 6 u.d.p. warunków przypisanych drodze wojewódzkiej. Ponadto pozbawiony kategorii odcinek drogi wojewódzkiej zostaje przekazany z zachowaniem przesłanki proporcjonalności. Powiat Ostrowiecki, na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w., wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, żądając jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu skarżący podał m. in., że wystąpił brak proporcjonalności w przekazywaniu kaskadowym drogi (km), a przede wszystkim zarzucił, że przekazane odcinki dróg nie spełniają warunków określonych przepisami dla drogi powiatowej, określonych w art. 6a u.d.p, tj. nie stanowią połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Skarżący dodał, że organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu uchwały, z jakich przyczyn uznał, dlaczego droga nie spełnia już definicji drogi wojewódzkiej . Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podał, że zarówno ulica Opatowska, jak i Sandomierska w Ostrowcu Świętokrzyskim nie mają znaczenia dla województwa z punktu widzenia interesów regionalnych i ponadregionalnych, w tym obronnych. Ulice te nie stanowią samoistnego połączenia między miastami, a przede wszystkim nie mają znaczenia dla województwa, gdyż stanowią elementy integracji sieci miejskiej, tworzą spójny układ sieci wewnętrznej miasta, zapewniając skomunikowanie nieruchomości i mieszkańców Ostrowca Świętokrzyskiego z centrum miasta i mają wyłącznie charakter lokalny. Odcinek ul. Opatowskiej od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 755 do odcinka nowowybudowanej obwodnicy jest odcinkiem niewpisującym się w sieć dróg wojewódzkich, gdyż rozpoczyna swój bieg z jednej strony od wschodniej obwodnicy Ostrowca Świętokrzyskiego, tj. od drogi krajowej nr 9 i jest drogą służącą lokalnej społeczności Ostrowca Świętokrzyskiego z gęstą zabudową mieszkaniową. Z kolei odcinek ul. Sandomierskiej co prawda nawiązuje z jednej strony do DW 751, zaś z drugiej do DW 755, jednak włącznie z ul. Opatowską tworzą spójną część układu komunikacyjnego na terenie Ostrowca Świętokrzyskiego. Ponadto układ wewnętrzny miasta Ostrowiec Świętokrzyski jest całkowicie pominięty w obowiązującym "Planie Rozwoju Sieci Dróg Wojewódzkich Województwa Świętokrzyskiego do 2030 roku wraz z planem finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich" przyjętym przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego uchwałą Nr 7670/23 z 30 sierpnia 2023 r. Organ dodał, że nie jest zobowiązany do badania i wykazywania, czy pozbawiana kategorii droga wojewódzka spełnia kryteria drogi powiatowej lub drogi gminnej. Przy pozbawianiu kategorii dróg w tzw. trybie kaskadowym badaniu organu podlega spełnianie bądź nie spełnienie kryteriów drogi wojewódzkiej, z uwagi na to, że sejmik województwa ma kompetencje jedynie do pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej jakiegoś odcinka drogi, natomiast nie jest uprawniony do zaliczania do innej kategorii dróg. Wystarczające zatem jest ustalenie, że dany odcinek przestał spełniać kryteria drogi wojewódzkiej. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących braku szczegółowego wykazania przyczyn podjęcia zaskarżonej uchwały, organ podniósł, że zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, jak i w uzasadnieniach uchwał Zarządu Województwa Świętokrzyskiego nr 101/24 oraz 396/24 przekazanych przed podjęciem zaskarżonej uchwały Zarządowi Powiatu, wskazane zostało, że pozbawiane kategorii odcinki dróg wojewódzkich nie wpisują się w sieć dróg wojewódzkich, nie spełniają warunków przypisanych drodze wojewódzkiej (art. 6 u.d.p.), ponieważ nie stanowią połączeń między miastami ani też nie mają znaczenia dla województwa. Co więcej uzasadnione zostało również spełnienie przesłanki proporcjonalności, poprzez wskazanie, że pozbawiane kategorii odcinki dróg wojewódzkich spełniają warunek określony w przepisie art. 10 ust. 5a u.d.p., mianowicie ich długość jest zbliżona, ale nie większa, do długości drogi pozbawianej kategorii drogi krajowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 12 grudnia 2024 r. oddalił skargę Powiatu Ostrowskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z 26 sierpnia 2024 r. Sąd I instancji podniósł m. in., że w świetle art. 10 ust. 5a u.d.p., sejmik województwa może podjąć uchwałę o pozbawieniu nabytego od gminy odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełnia wymagań drogi wojewódzkiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że wbrew zapatrywaniu skarżącego Powiatu Ostrowieckiego, w sprawie zostało wykazane, że dany odcinek drogi nie spełnia wymagań drogi wojewódzkiej. Sąd I instancji odwołując się do orzecznictwa (wyroki NSA: z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08; z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3007/18, z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK1797/19 i sygn. akt II OSK 3740/21 oraz z 23 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1157/22), stwierdził, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej rozstrzygnięcia. Brak uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści Dopiero jednoczesny brak uzasadnienia oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ jednostki samorządowej powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Odnosząc powyższe przepisy do okoliczności faktycznych sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że uzasadnienie do zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego nie zawiera dostatecznego wyjaśnienia przesłanek z art. 6 ust. 1 i art. 10 ust. 5a u.d.p. Obszernie wskazane i wyjaśnione okoliczności, które legły u podstaw podjęcia tej uchwały, zostały jednak wyartykułowane w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy (pismo ŚZDW z 24 czerwca 2024 r., pismo Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z 13 września 2024 r.), jak i w odpowiedzi na skargę. Mając na uwadze powyższe, WSA w Kielcach stwierdził, że Sejmik Województwa Świętokrzyskiego kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kryteriami wynikającymi z art. 6 ust. 1 i art. 10 ust. 5a u.d.p. Ponadto skoro Województwu Świętokrzyskiemu przekazano odcinek starodroża DK o długości 3,298 km, a zaskarżoną uchwałą pozbawiono kategorii dróg wojewódzkich odcinki o łącznej długości 2,559 km, to, wbrew zarzutowi skargi, nie może budzić wątpliwości, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały zachowana została zasada przejrzystości określona w art. 10 ust. 5a u.d.p. Dodatkowo ocenę tę wspiera, mające odzwierciedlenie w aktach sprawy, zaprzestanie procedowania przekazania na rzecz Powiatu Ostrowieckiego fragmentu drogi wojewódzkiej Nr 755 - ul. Zygmuntówka w Ostrowcu Świętokrzyskim na odcinku od skrzyżowania z ul. Sandomierską do węzła Brezelia o długości ok. 1,7 km na podstawie art. 6a ust. 2 i art. 10 ust. 1-3 u.d.p. Przekazanie tego odcinka drogi wojewódzkiej na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. nie nastąpiło z uwagi na potencjalne naruszenie zasady proporcjonalności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiat Ostrowiecki. Zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, a nadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, w myśl art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935),dalej jako: "p.p.s.a". Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 6 ust. 1 u.d.p. przez niezasadne uznanie, że sporny odcinek objęty zaskarżoną uchwałą, nie spełnia przesłanki uznania tego odcinka za drogę wojewódzką, b) art. 6a ust. 1 u.d.p. poprzez błędne uznanie, że objęty zaskarżoną uchwałą odcinek drogi stanowi połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą, a wiec spełnia przesłanki do uznania za drogę powiatową, c) art. 10 ust. 5a u.d.p. poprzez błędną jego wykładnie "poprzez zaniechania szczegółowego wykazania przyczyn podjęcia zaskarżonej uchwały i przedstawienia argumentów dla uznania, iż objęte .zaskarżoną uchwałą odcinki dróg nie spełniają przesłanek zaliczenia ich do kategorii drogi wojewódzkiej, podczas gdy brak jest podstaw do jego zastosowania". 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarga nie zasługuje na uwzględnienie, b) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o odpowiedź na skargę, a nie na podstawie stanowiącej przedmiot skargi uchwały nr VI/80/24 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 26 sierpnia 2024 r. wraz z jej uzasadnieniem, c) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic orzekania i dokonanie kontroli uchwały Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z uwzględnieniem treści odpowiedzi na skargę, a nie kontroli rzeczywistej treści samej uchwały. Wnoszący skargę kasacyjną w jej uzasadnieniu przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Podniósł m. in., że wbrew zapatrywaniu Sądu I instancji, organ nie uzasadnił jakie przesłanki uwzględnił decydując o przekazaniu odcinków drogi na rzecz powiatu. W uzasadnieniu uchwały ograniczył się do stwierdzenia, powołując przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p., że powyższy odcinek "nie spełnia warunków przypisanych drodze wojewódzkiej", nie podając żadnych okoliczności faktycznych na poparcie tego stanowiska. Zdaniem skarżącego, Sąd nie miał podstaw prawnych do "poszukiwania" uzasadnienia w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, w tym przede wszystkim w odpowiedzi na skargę, w związku z tym WSA w Kielcach naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. W ocenie Powiatu Ostrowieckiego, odcinek starodroża drogi krajowej nr 9 tj. ul. Sandomierska na odcinku od Ronda Republiki Ostrowieckiej do ul. Zygmuntówka, łącznie z pozostałym odcinkiem drogi wojewódzkiej nr 755 w Ostrowcu Świętokrzyskim, następnie przez Ćmielów, Ożarów, Zawichost do gr. woj. na rzece Wisła, wpisuje się w wymagania dla drogi wojewódzkiej, nie spełnia natomiast warunków ustawowych dla drogi powiatowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzonej i wniesionej w czternastodniowym terminie określonym w art. 179 p.p.s.a., pełnomocnik organu (Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego), który reprezentował organ w postępowaniu przed Sądem I instancji, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podkreślił, że zmiana kategorii dróg została zapoczątkowana zaliczeniem z mocy prawa zastąpionych odcinków drogi krajowej do drogi wojewódzkiej w związku z wybudowaniem nowego odcinka drogi krajowej (art. 10 ust. 5 ud.p,). To zaś uruchomiło "kaskadowy" mechanizm przekazania powiatowi ulicy Opatowskiej oraz odcinka ulicy Sandomierskiej w Ostrowcu Świętokrzyskim, w związku ze stwierdzonym brakiem regionalnego znaczenia tych odcinków drogi dla województwa świętokrzyskiego, po przeprowadzonej przez Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Kielcach analizie, a co za tym idzie brakiem wpisywania się tych odcinków w definicję drogi wojewódzkiej zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.p. Organ dodał, że wielokrotnie wskazywał, że ulica Opatowska i ulica Sandomierska są w jego ocenie drogami o znaczeniu lokalnym i stanowią uzupełniająca sieć dróg służących miejscowym potrzebom, co wpisuje się w definicję dróg gminnych (art. 7 ust. 1 u.d.p.). Niemniej jednak ustawodawca nie przewidział możliwości przekazywania w trybie "kaskadowym" (który został uruchomiony w momencie oddania do użytkowania nowego odcinka drogi krajowej i tym samym pozbawienia dotychczasowego odcinka drogi krajowej jej kategorii i zaliczenia go ex lege, z mocy prawa do kategorii drogi wojewódzkiej), "pominięcia" powiatu i przekazania odcinków drogi bezpośrednio gminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.) Sąd jest więc związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego albo procesowego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach, wyznaczonych przez stronę skarżącą poprzez sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W odniesieniu do podniesionych przez skarżącego zarzutów naruszenia prawa procesowego, należy przed wszystkim wyjaśnić, że zarzuty te, dla swojej skuteczności, wymagają wykazania, poza ich rzeczywistym wystąpieniem, także możliwego wpływu na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (por. np. wyroki NSA z 29 stycznia 2025 r. sygn. akt I GSK 1771/25, z 28 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 261/23, z 26 marca 2025 r., sygn. akt I GSK 879/22, z 27 maja 2025 r. sygn. akt II GSK 1610/21). Przechodząc do oceny zasadności tych zarzutów, należy po pierwsze stwierdzić, że art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, a w konsekwencji nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA: z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2547/17, z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 1029/22, z 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2187/24 i powołane tam orzecznictwo). Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu powinna powiązać go z zarzutem naruszenia innych, konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Tym samym zarzut oparty na naruszeniu art. 151 p.p.s.a., należało uznać za nieusprawiedliwiony. Zdaniem NSA, nie jest również uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o odpowiedź na skargę, a nie na podstawie stanowiącej przedmiot skargi uchwały Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z 26 sierpnia 2024 r. i jej uzasadnienia. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracyjny w toku postępowania wyjaśniającego. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli sąd oddalił skargę mimo niekompletnych akt sprawy; pominął istotną część tych akt; oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. np. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1308/18, z 11 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 3627/21, z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt I FSK 1778/18, z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 712/23, z 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 1949/23). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Dokumenty, na które powołał się Sąd I instancji znajdują się w aktach sprawy, a odwołanie się przez WSA do odpowiedzi na skargę, nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału, niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie może też zostać naruszony przez dokonaną zaskarżonym wyrokiem ocenę prawną okoliczności sprawy. W istocie uzasadnienie zarzutu (dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o odpowiedź na skargę, a nie na podstawie uchwały Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z 26 sierpnia 202 r. i jej uzasadnienia) nie koresponduje z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej, w którym jej autor zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Ten przepis stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. O jego naruszeniu można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA: z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 561/22, z 8 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 1591/20, z 17 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 4309/21, z 26 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4/23). W rozpatrywanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną zarzucił, że Sąd "przekroczył granice orzekania i dokonał kontroli zaskarżonej uchwały z uwzględnieniem treści odpowiedzi na skargę, a nie z uwzględnieniem "rzeczywistej treści samej uchwały". W istocie więc zarzut ten nie koresponduje z jego uzasadnieniem i dlatego nie może być uwzględniony. Reasumując, autor skargi kasacyjnej skutecznie nie podważył ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji niepodważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji, poprzez brak prawidłowo sformułowanych, czy też nieskutecznych zarzutów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Sąd I instancji i nie ma podstaw do ich kwestionowania. Całkowicie niezrozumiały, a przez to nieuzasadniony jest zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 10 ust. 5a u.d.p. Według art. 10 ust. 5a u.d.p., sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Tymczasem wnoszący skargę kasacyjną podał, że błędna wykładnia art. 10 ust. 5a u.d.p. polegała na "zaniechaniu szczegółowego wykazania przyczyn podjęcia zaskarżonej uchwały i przedstawienia argumentów dla uznania iż objęte zaskarżoną Uchwałą odcinki dróg nie spełniają przesłanek do zaliczenia ich do drogi wojewódzkiej, podczas gdy brak jest podstaw do jego zastosowania". Niezasadne są także pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w skardze kasacyjnej, tj. art. 6 ust. 1 u.d.p., przez niezasadne uznanie, ze sporny odcinek objęty zaskarżoną uchwałą nie spełnia przesłanki uznania tego odcinka za drogę wojewódzką, a także art. 6a ust. 1 tej ustawy, poprzez błędne uznanie, że objęty zaskarżoną uchwałą odcinek drogi stanowi połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą, co stanowiłoby przesłanki do uznania spornego odcinka za drogę powiatową. Ich wspólnym mianownikiem jest próba wykazania, że sporna droga nie utraciła charakteru drogi wojewódzkiej i nie spełnia zarazem kryteriów drogi powiatowej. Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art. 6 ust. 1 u.d.p., do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1, stanowiące połączenia między miastami lub mające znaczenie dla województwa. Według art. 6a ust. 1 powołanej ustawy, do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Zdaniem NSA, zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 u.t.p. jest nieuzasadniony, ponieważ, w świetle tego co już powiedziano, skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, ustalonych i przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia, z których wynika, że ani ulica Opatowska, ani ul. Sandomierska nie stanowią samoistnego połączenia miedzy miastami, a przede wszystkim nie mają znaczenia dla województwa, gdyż stanowią elementy integracji sieci miejskiej, co oznacza, że mają znaczenie lokalne, a nie regionalne. Wskazane odcinki dróg nie zostały objęte żadnym z obowiązujących dokumentów strategicznych szczebla wojewódzkiego, nie kwalifikują się do kategorii dróg wojewódzkich, ponieważ służą miejscowym potrzebom mieszkańców i stanowią dojazd do lokalnej zabudowy mieszkaniowej. Tym samym nie stanowią one połączenia między miastami i nie mają znaczenia dla województwa. NSA nie znalazł również podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzutu dotyczącego błędnego zastosowania art. 6a ust. 1 tej ustawy, ponieważ przekazywane odcinki dróg nie spełniają warunków określonych przepisami dla drogi powiatowej. Powołany przepis nie miał zastosowania w sprawie dotyczącej pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi wojewódzkiej, na podstawie uchwały sejmiku województwa podjętej na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. Ewentualne zaliczenie spornej drogi do niższej kategorii drogi, w procesie tzw. kaskadowej zmiany kategorii dróg, nie leży w kompetencjach sejmiku województwa i nie ma miejsca w postępowaniu zakończonym kontrolowaną uchwałą. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma w kontekście powyższego wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie jest aktem dowolnym i nieuzasadnionym. Prawidłowo określa zakres deklasowanej drogi (załącznik graficzny do uchwały). Pozostaje także w zgodzie z art. 6 ust.1 i art. 6a ust. 1u.d.i.p. W świetle powyższego zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, zaś skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. z zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).