II OSK 579/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 505/23 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 28 grudnia 2022 r. nr SKO.401.ZP.3571.353.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 24 października 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 505/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA w Rzeszowie") oddalił skargę W. W. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "SKO") z 28 grudnia 2022 r. nr SKO.401.ZP.3571.353.2022. Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") z 17 listopada 2022 r. nr 92/2022, którą ustalono na wniosek T. Z. (dalej: "inwestor") warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku usługowo-handlowego (usługi nieuciążliwe: biura, kawiarnie) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną" na terenie działek nr:[...], położonych w [...]. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący zaskarżając go w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, a w szczególności: - w pierwszej kolejności § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 ze zm.; dalej: "rozporządzenie WZ") poprzez wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z tolerancją +- 20% mimo, iż przepisy rozporządzenia WZ określenie parametrów budynku z tolerancją przewidują wyłącznie dla szerokości elewacji frontowej budynku, a tym samym ustalenie w/w parametru niezgodnie z przepisami prawa. Zaznaczono, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku w całości pomija kwestię zastosowania tolerancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w wymiarze +- 20% i wskazuje wbrew treści zaskarżonej decyzji, iż została ona ustalona wyłącznie w wymiarze 5,95 m, a nie do 7,14 m. Wskazano, iż dla skarżącego w/w parametr warunków zabudowy jest najbardziej istotny albowiem wpływa na zacienienie działki i całkowicie jest oderwany od istniejącego ładu przestrzennego. Zdaniem skarżącego sąd w tym zakresie popada sam w sprzeczność wskazując, iż wysokość górnej krawędzi budynku została ustalona na 5,95 m, gdy z decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż ten parametr został sprzecznie z istniejącymi przepisami ustalony z tolerancją. Sąd także nie poddał analizie faktu, iż w rzeczywistości projekt budynku już istnieje i sama tolerancja została już dostosowana do wyższego budynku niż 5,95 m i parametr ten został ustalony nie pod kątem ładu przestrzennego, a dostosowany do już istniejącego projektu. Podkreślono, iż przepis § 7 rozporządzenia WZ nie przewiduje tak jak to wynika z § 6 cyt. rozporządzenia zastosowania tolerancji, a sama zaś tolerancja na poziomie 20% w istotny sposób wpływa na dowolność w kreowaniu ładu przestrzennego przez inwestora; - § 7 rozporządzenia WZ poprzez ustalenie wysokości krawędzi elewacji frontowej budynku na podstawie średnich wysokości z analizowanego obszaru mimo, iż w/w przepis i parametr z niego wynikający odwołuje się do działek sąsiednich a nie do wysokości budynków na analizowanym obszarze (powołano się na wyrok WSA w Gliwicach z 16 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 8/19; wyrok NSA z 16 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1660/17; wyrok WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1136/18) - w przedmiotowej sprawie ustalono, iż najwyższymi budynkami w sąsiedniej zabudowie są domy jednorodzinne o wysokości elewacji frontowej budynku 5,2 m, zaś decyzja zezwala na budowę obiektu o wysokości elewacji frontowej budynku do 7,14 m (prawie 2 m wyżej) i błędnie jak wskazuje sąd w uzasadnieniu, że do wysokości 5,95 m. Dla takiej decyzji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia w ładzie przestrzennym pozwalającego na górowanie budynku galerii nad szeregiem domów jednorodzinnych; - art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w sposób niebudzący wątpliwości oraz niewyczerpujące i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, jak również dowolną ocenę materiału dowodowego, a przez to prowadzenie postępowania w sposób nieprowadzący do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa tj. poprzez uznanie, iż organ przeprowadził prawidłową analizę architektoniczno-urbanistyczną oraz wyciągnął prawidłowe wnioski, a decyzja odpowiada przepisom prawa w szczególności § 7 rozporządzenia WZ; - art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób precyzyjny przesłanek, jakimi kierował się organ administracyjny i sąd przy wydaniu przedmiotowej decyzji w szczególności przyczyn wydania warunków zabudowy ustalających powierzchnię zabudowy, wysokość kalenicy oraz wysokość elewacji frontowej w sposób przekraczający średnie wartości na analizowanym obszarze i w sposób nieuzasadniony nieuwzględnienie warunków zabudowy na działkach graniczących bezpośrednio z inwestycją (przytoczono wyrok WSA w Szczecinie z 11 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 53/22); - art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób precyzyjny przesłanek, jakimi kierował się organ administracyjny i sąd poprzez ogólnikowe odniesienie się do decyzji i skargi, a co do części zarzutów zupełnie się nie odniesienie jak choćby do zarzutu, iż Prezydent na potrzeby tej samej sprawy sporządził na różnych etapach postępowania różne analizy o różnej treści nie wskazując, która analiza ostatecznie jest prawidłowa i która powinna być podstawą do wydania decyzji; - art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia WZ poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.; - § 3 rozporządzenia WZ poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób - na terenie objętym inwestycją dominuje zabudowa jednorodzinna i tereny rekreacyjne, zielone, a także przeprowadzenie analizy w sposób niedbały, nieczytelny oraz niedokładny i mający wpływ na wskazane cechy zabudowy; - przyjęcie nieczytelnego obszaru analizowanego poprzez brak jednoznacznego wskazanie szerokości frontu działki, brak przełożenia w/w wyznacznika na właściwy teren zabudowy poddany analizie, brak wskazania punktów od których liczony był teren analizowany, a tym samym zbyt szerokie przyjęcie do analizowanego terenu nieruchomości, które nie sąsiadują w żaden sposób z ładem urbanistycznym zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa i dostosowanie parametrów zabudowy do nieruchomości niesąsiadujących z planowaną inwestycją; - posługiwanie się określeniami w analizie co do powierzchni zabudowy, wysokości frontowej elewacji oraz wysokości głównej kalenicy w postaci notorycznie "około" gdzie nie określono możliwości błędu i tym samym dowolne ustalanie w/w parametrów bez właściwej analizy. Wskazano, iż pod określeniem około 8 m może się mieścić zarówno 7 jak i 9 m co stanowi różnicę 2 m i czyni wyniki analizy za zupełnie niepewne; - naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa" będącej gwarancją ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne poprzez zupełne pominięcie przy ustaleniu powierzchni zabudowy oraz wysokości elewacji frontowej nieruchomości bezpośrednio graniczącej z planowaną inwestycją w postaci zabudowy jednorodzinnej oraz terenów rekreacyjnych i dostosowanie parametrów do nieruchomości nie tworzących ładu urbanistycznego z planowaną inwestycją. W sposób zupełnie niezrozumiały wydanie zgody na budowę budynku w sposób jednoznaczny górującego nad istniejącą zabudową i istotnie zaburzającego ład urbanistyczny; - naruszenie zasady "kontynuacji funkcji", której istotą jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Zaskarżone warunki zabudowy nie tworzą ładu przestrzennego ani urbanistycznego z istniejącą zabudową, jest to zupełnie nowa inwestycja posadowiona w bezpośredniej bliskości z zabudową szeregową jednorodzinną i parkiem i w żaden sposób nie realizuje zasady kontynuacji funkcji; - naruszenie zasady "ochrony ładu przestrzennego" - planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona "ładu przestrzennego". Warunki zabudowy w sposób nieuzasadniony pozwalają na wybudowanie nowego obiektu w bezpośredniej bliskości zabudowy jednorodzinnej górującego nad zabudową jednorodzinną w istocie noszące cechy "brutalizmu" w architekturze; - ustalenie, iż na analizowanym obszarze znajduje się budynek o wysokości głównej kalenicy 11 m i ustalenie w przedmiotowej sprawie wysokości głównej kalenicy w takiej wysokości gdy jednocześnie na analizowanym terenie nie ma żadnego takiego budynku; - pominięcie, iż na przedmiotowej działce już istnieje zabudowa (zacytowano wyrok WSA w Rzeszowie z 1 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1824/21); - pominięcie w wydanej decyzji możliwości spowodowania przez warunki zabudowy wytworzenie emisji na działce skarżącego, pominięcie, iż nieruchomość bezpośrednio graniczy z zabudowaniem jednorodzinnym i niezasadne danie w tych warunkach prymatu działalności usługowej (wyrok WSA w Łodzi z 3 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 527/14). Wskazano, że w orzecznictwie przyjmuje się pogląd, że o statusie stron decydują nie tylko rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz sama możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności, w tym m.in. obawy związane z immisjami (wyrok WSA w Krakowie z 21 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1199/14). Przywołano art. 140 k.c., który chroni właściciela nieruchomości przed tzw. immisjami bezpośrednimi, zatem takimi, które uniemożliwiałyby korzystanie z prawa własności. Następnie art. 144 k.c. stanowiący, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zdaniem skarżącego oba powołane przepisy należy uwzględnić przy określaniu kręgu stron postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w szczególności zaś przy dokonywaniu oceny, czy planowana inwestycja (ze względu na swój rozmiar, charakter itp.), stwarza ryzyko immisji bezpośrednich albo pośrednich (wyrok WSA w Białymstoku z 10 października 2019 r. sygn. akt II SA / Bk 639/19); 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez brak należytego uzasadnienia przedstawionej analizy oraz załączenia dokumentów stanowiących podstawę jej przygotowania co też uniemożliwia jej ocenę jako materiału dowodowego. Wskazano, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Dalej, że organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji (wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1392/17, lex nr 2442161 i tam pow. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11). W ocenie skarżącego wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania - chodzi o to, aby możliwa była ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowo administracyjnym (wyrok WSA w Kielcach z 18 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 101/22 - LEX nr 3356717); - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż istniejące urządzenia przesyłowe nie mają znaczenia dla wydania decyzji o warunkach zabudowy mimo, iż do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p., należy zaliczyć wszelkie regulacje prawne dotyczące m.in. ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, z których mogą wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości. Jednocześnie istniejące służebności przesyłu oraz pasy służebności przesyłu wpływają na warunki zabudowy działki. Urządzenia przesyłowe jako urządzenia infrastruktury technicznej także podlegają pod wydanie decyzji o warunkach zabudowy; - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w związku z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej: "u.g.n.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 5-7 rozporządzenia WZ poprzez błędne ustalenie powierzchni zabudowy na poziomie 70,5% (brak zastosowania średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego z pominięciem bezpośredniej bliskości zabudowy jednorodzinnej i istniejącego ładu urbanistyczno-architektonicznego) i w sposób nieuzasadniony brak uzasadnienia w analizie, błędne ustalenie, przyjęcie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na 5,95 z tolerancją do 7,14 m mimo, iż graniczy on bezpośrednio z budową jednorodzinną i parkiem rekreacyjnym - brak analizy i uzasadnienia takiego wpływu na zabudowę jednorodzinną i "górowanie" na w/w terenie inwestycyjnym, oraz wpływem immisji z tym związanych na tereny jednorodzinne; - przeprowadzenie analizy architektonicznej w sposób wadliwy, bez wskazania zastanego ładu architektoniczno-urbanistycznego, bez uwzględnienia, iż przedmiotowe działki jako jedyne ze wskazanego obszaru oddziaływania z przeznaczaniem na budownictwo usługowe znajdują się bezpośrednio przy zabudowie jednorodzinnej. Wskazano, że w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w treści decyzji o warunkach zabudowy lub w treści dołączonej do niej analizy winny być ustalane prawidłowości urbanistyczne, czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny. Analizujący winien zatem wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne, czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim, a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej, a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika. Samo wskazanie, że projektowana inwestycja ma mieć charakter handlowo-usługowy, a tym samym zasługuje na więcej jest a priori błędnym założeniem; - naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegającego na arbitralnym przyjęciu za swoje argumentacji organu, bez podjęcia rozważań co do słuszności wykładni powołanych wyżej przepisów w szczególności § 7 rozporządzenia WZ, a także pominięcia przez organ ustaleń co do prawidłowości analizy urbanistycznej w szczególności poprzez wyliczenie parametrów na podstawie dowolnie określonych danych (stosowanie wartości "około" mimo posiadania dokładnych danych) i nie przeprowadzenie wszechstronnego zbadaniu sprawy, ograniczając się wyłącznie do cytowania analizy bez weryfikacji konkretnych danych i prawidłowości jej sporządzenia oraz braku załączenia dokumentów źródłowych na podstawie których analiza miała być sporządzona; - naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na automatycznym przyjęciu za organem administracji, że analiza urbanistyczna jest prawidłowa i zgodna z przepisami prawa, mimo, iż jej podstawą są nieweryfikowalne i "przyjęta na oko" dane, brak załączenia dokumentów źródłowych co do analizy, przyjęcie parametrów wysokości elewacji frontowej budynku niezgodnie z istniejącymi przepisami; - art. 7 i art. 8 ust. 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasad ogólnych prawa administracyjnego i braku wyważania interesów indywidualnych i interesu publicznego (art. 7 k.p.a.) oraz zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 ust. 1 k.p.a.) poprzez nieuzasadnione, arbitralne podjęcie decyzji bez dokonania weryfikacji analizy urbanistycznej z przyczyn powołanych powyżej. W ocenie skarżącego naruszenie przez sąd a quo przepisów p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że gdyby sąd dokonał oceny stanu faktycznego sprawy w sposób prawidłowy, doszedłby do przekonania, iż wątpliwości budzi rzetelność przeprowadzonej analizy urbanistycznej i jej wpływ na decyzję o warunkach zabudowy. W szczególności rażące jest naruszenie przepisu § 7 rozporządzenia WZ, który miał wpływ na decyzję w zakresie określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, poprzez błędne przyjęcie do jej wysokości wszystkich nieruchomości na analizowanym obszarze, a nie nieruchomości sąsiednich, a także zastosowanie tolerancji nieprzewidzianej przepisami prawa. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie poprzedzających wydanie wyroku decyzji Kolegium i Prezydenta oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Rzeszowie ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z 17 stycznia 2024 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Rzeszowie oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). 3.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 p.p.s.a. Otóż przepisy te regulują kognicję sądu administracyjnego, w tym przewidują, że kognicja ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne (por. np. wyrok NSA z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 768/22, CBOSA). Skarga na tego rodzaju akt administracyjny została właśnie rozpoznana zaskarżonym wyrokiem. 3.6. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. O istotnym naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można mówić w sytuacji, w której wojewódzki sąd administracyjny: (i) rozpoznał inną sprawę, niż ta będącą przedmiotem skargi; (ii) wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga; (iii) nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. np. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1373/22, CBOSA). Żaden ze wskazanych przypadków nie miał miejsca w realiach niniejszej sprawy. W szczególności, zaskarżonym wyrokiem rozstrzygnięto istotę sprawy, którą była ocena legalności zaskarżonej decyzji Kolegium. Natomiast zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania trafności ocen prawnych wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w tym ocen co do prawidłowości zebrania oraz oceny materiału dowodowego przez organ (por. np. wyrok NSA z 5 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1928/24, CBOSA). 3.7. Bezzasadne okazały się również liczne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące rzekomej wadliwości analizy urbanistycznej autorstwa mgr. inż. arch. K. K., w oparciu o którą ustalono poszczególne parametry urbanistyczne oraz architektoniczne w decyzji Prezydenta (zob. załącznik nr 2 do tej decyzji). Zarzuty te ujęto zarówno w formie naruszenia przepisów postępowania dotyczących zasad postępowania dowodowego (m.in. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), wybranych przepisów u.p.z.p. (m.in. art. 61 ust. 1 pkt 1, a także poszczególnych jednostek redakcyjnych rozporządzenia WZ (m.in. § 3 i § 7). Tego rodzaju multiplikacja zarzutów skargi kasacyjnej uzasadnia ich łączne rozpoznanie, poprzez odniesienie się do poszczególnych problemów, które można wyodrębnić w ramach uzasadnienia poszczególnych podstaw skargi kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1612/22, CBOSA). Równocześnie trzeba przypomnieć, że analiza urbanistyczna ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a więc charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego (por. np. wyrok NSA z 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1433/22, CBOSA). Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Z uwagi jednak na specjalistyczny charakter analizy, jej zakwestionowanie jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie, wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej ustalenia są oczywiście błędne lub nielogiczne (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2631/21; wyrok NSA z 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 839/22; wyrok NSA z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 535/21 - CBOSA). Sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Po pierwsze, obszar analizowany został wyznaczony z zachowaniem zasad przewidzianych w § 3 rozporządzenia WZ, czyli jako trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji (zob. część graficzną analizy oraz pkt 3 części tekstowej analizy). Po drugie, ani z treści art. 61 ust. 6 u.p.z.p., ani z przepisów rozporządzenia WZ, nie wynika również zakaz ustalania poszczególnych parametrów urbanistycznych lub architektonicznych w formie zakresowej, czyli postaci tzw. widełek (m.in. takich zwrotów jak: "około", "minimalnie - maksymalnie", "od - do"). W tym kontekście tylko uzupełniająco należy dodać, że doprecyzowanie tych parametrów następuje wówczas na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę lub dokonywania zgłoszenia (por. np. wyrok NSA z 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 72/21 oraz wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2334/23 - CBOSA). Po trzecie, odniesienie się do średniej wysokości elewacji frontowej budynków w zabudowie usługowej jest racjonalne i nie może być ocenione jako oczywiste naruszenie zasad swobodnej oceny dowodów. Z analizy urbanistycznej nie wynika, że ustalono, że na terenie analizowanym, znajduje się budynek o wysokości elewacji frontowej wynoszącej 11 m. Wartość maksymalna 11 m wskazana w decyzji odnosi się do wysokości górnej kalenicy dachu (w domyśle: dachu spadzistego). Po czwarte, bezzasadne są zarzuty skargi co do naruszenia wymogu kontynuacji funkcji – na terenie analizowanym znajduje się już zabudowa usługowa, a nadto w zabudowie miejskiej zabudowa nieuciążliwa usługowa (biura, kawiarnie) w sposób oczywisty może współegzystować z zabudową mieszkaniową. Można wręcz powiedzieć, że tego rodzaju zabudowa na obszarze miasta w sposób naturalny uzupełnia zabudowę mieszkaniową, realizując zasady ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Po piąte, w sprawie nie budzi wątpliwości spełnienie wymagań co do dostępu do drogi publicznej oraz do mediów (zob. pkt 1.2 analizy urbanistycznej). Warto dodać, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się, czy droga, do której przylega teren inwestycji, spełnia wymagania przewidziane w § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 122; por. np. wyrok NSA z 12 października 2023 r., sygn. akt II OSK 123/21 oraz wyrok NSA z 25 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 87/24 – CBOSA). 3.8. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. Postanowienie to należy odczytywać w powiązaniu z art. 56 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio: ustalenia warunków zabudowy), jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na tle tych regulacji przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej. Oznacza to, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. W świetle tych przepisów, ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, prawo własności czy też walory ekonomiczne przestrzeni, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1939/23 oraz wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2334/23 - CBOSA). Wymaga również podkreślenia, że na etapie ustalania warunków zabudowy, w tym w ramach weryfikacji spełnienia warunków tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz warunku zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), nie bada się w szczególności kwestii związanych z potrzebą projektowania budynków oraz prowadzenia robót budowlanych w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Kwestie te są badane na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (zob. m.in. art. 5 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725). Dotyczy to w szczególności takich kwestii jak zapewnienie minimalnego poziomu nasłonecznienia, ewentualnego naruszenia warunków gruntowych, zapewnienia odpowiednich warunków technicznych dojazdu do nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 844/22 oraz wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1437/21 - CBOSA). Podobnie, kwestie związane z ewentualnym przekroczeniem norm dotyczących hałasu nie są przedmiotem analizy oraz rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z 13 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2524/23, CBOSA). 3.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.