II SA/Kr 1233/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2025r. sprawy ze skargi Gminy Gdów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 2 sierpnia 2024 r., znak: WN-II.4131.1.18.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. II SA/Kr 1233/24 UZASADNIENIE Rada Gminy Gdów na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) uwzględniła w całości skargę Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr LXIV/560/2023 Rady Gminy Gdów z dnia 26 kwietnia 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części sołectwa Fałkowice - obszar "Fałkowice - 2", Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2023 r. poz. 3617) i stwierdziła nieważność planu miejscowego w części § 6 ust. 6 pkt 1 lit. c, w zakresie słów: "c) wszelkie działania, o których mowa w lit. b, stosownie do przepisów odrębnych, wymagają uzgodnienia z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków" (uchwała nr IV/39/2024 Rady Gminy Gdów z dnia 27 czerwca 2024 r. w sprawie uwzględnienia skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części sołectwa Fałkowice - obszar "Fałkowice - 2", Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2024 r. poz. 5087). Wojewoda Małopolski na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 i 721) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977, 1506, 1597, 1688, 1890, 2029 i 2739) stwierdził w całości nieważność "uchwały unieważniającej", wskazując przy tym, że podjęto ją bez zachowania procedury planistycznej, a nade wszystko tryb tzw. autokontroli dotyczy uwzględnienia skargi "w zakresie swojej właściwości", zaś przepisy u.p.z.p. przewidują jedynie możliwość uchwalenia, zmiany i uchylenia (ale już nie: stwierdzenia nieważności) planu miejscowego (rozstrzygnięcie nadzorcze z 2 sierpnia 2024 r., znak: WN-II.4131.1.18.2024). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Gdów wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 54 § 3 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że regulacja nie dopuszcza stwierdzenia nieważności własnej uchwały organu w trybie tzw. autokontroli; 2) art. 91 ust. 1 u.s.g. przez niewłaściwe zastosowanie, tj. wydanie aktu nadzoru i stwierdzenie nieważności uchwały oraz przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem; 3) art. 20 i art. 27 u.p.z.p. przez uznanie, że stwierdzenie nieważności w zakresie wynikającym z uwzględnienia w całości skargi organu nadzoru w trybie tzw. autokontroli stanowi zmianę planu miejscowego wymagającą zachowania procedury planistycznej. W uzasadnieniu skargi podniosła, że zagadnienie dopuszczalności uwzględnienia przez nią skargi było przedmiotem oceny WSA w Krakowie, który umorzył postępowanie sądowe (II SA/Kr 913/24), art. 20 u.p.z.p. dotyczy uchwalania planu, a nie stwierdzania jego nieważności, zaś pogląd organu nadzoru prowadzi do szerokiego wyłączenia zastosowania art. 54 § 3 ppsa w drodze wykładni zamiast wyraźnej regulacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, wskazując przy tym w szczególności, że wniósł zażalenie na postanowienie o umorzeniu postępowania sądowego z jego skargi na plan miejscowy (II SA/Kr 913/24). Postępowanie sądowe pozostawało zawieszone (postanowienie z 5 grudnia 2024 r., postanowienie z 5 marca 2025 r.) do czasu rozpoznania przez NSA zażalenia Wojewody Małopolskiego (II SA/Kr 913/24). NSA uchylił postanowienie o umorzeniu postępowania sądowego ze skargi Wojewody Małopolskiego na plan miejscowy, wskazując przy tym, że rada gminy nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności swojej uchwały (postanowienie z 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OZ 780/24). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Dokonując kontroli legalności wskazanego postępowania w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak już to wyżej powiedziano, postanowieniem z dnia 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OZ 780/24, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie tut. Sądu w sprawie II SA/Kr 913/24 o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, z uwagi na "autokontrolę" dokonaną przez Gminę Gdów,. Należy tutaj przytoczyć racje NSA stojące za przyjętym rozstrzygnięciem, albowiem są one decydujące dla oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego. "W przedmiotowej sprawie na gruncie Usg oraz Upzp rada gminy była właściwa w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w zakresie zmiany lub uchylenia uchwały w tej sprawie, nie mogła jednak uwzględnić skargi Wojewody Małopolskiego na tę uchwałę, gdyż Wojewoda wnosił o stwierdzenie nieważności tej uchwały we wskazanym zakresie. Uwzględnienie tej skargi wymagałoby zatem stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanej części, jednak brak przepisu wyposażającego radę gminy w uprawnienia w tym zakresie. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, podzielany przez skład orzekający w sprawie niniejszej, zgodnie z którym organ - podejmując rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 Ppsa - jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1575/07, LEX nr 525966; wyrok WSA w Krakowie z 11 października 2012 r., II SA/Kr 934/12, LEX nr 12355300; wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 1379/13, LEX nr LEX nr 1766153). Nie jest zatem możliwe spełnienie podstawowej funkcji autokontroli, tj. uwzględnienia skargi w całości, bo wymagałoby to wykroczenia poza zakres jej właściwości. To nie żądanie zawarte w skardze będzie bowiem określało zakres uprawnień autokontrolnych organu, ale zakres właściwości danego organu w odniesieniu do konkretnej sprawy administracyjnej będzie wyznaczał możliwość jego działania w ramach autokontroli. Jeżeli więc uznać, że instytucja autokontroli określona w art. 54 § 3 Ppsa nie jest samodzielna, to oznacza to, iż rada gminy w jej ramach dysponuje tylko tymi uprawnieniami, które są określone w przepisach ustrojowych (ustawa o samorządzie gminnym) oraz ewentualnie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Oznacza to jednocześnie, że rada gminy nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności swojej uchwały (por. Barbara Jaworska-Dębska, Glosa do wyroku NSA z 18 listopada 2014 r., II OSK 2377/14, ST 2015/9/83-92). Sąd w tym składzie podziela stanowisko wyrażone przez sędzię NSA M. Masternak-Kubiak w zdaniu odrębnym do wyroku NSA z 18 listopada 2014 r., II OSK 2377/14 (LEX nr 1657777), zgodnie z którym, kompetencja do tzw. "autonadzoru" w ogóle nie pozostaje w zakresie działania gminy, jak również nie jest wskazana jako sprawa należąca do wyłącznej właściwości rady (art. 18 ust. 2 Usg). W tym zdaniu odrębnym zasadnie wskazano, że przepisy Usg przyznają uprawnienie do stwierdzania nieważności uchwały rady gminy wyłącznie organowi nadzoru, którymi stosownie do treści art. 86 Usg są: Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa, a ustawodawca uznał stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu gminnego za podstawowy środek nadzoru (art. 91 Usg). Uznanie, że organom gminy przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnych uchwał oznaczałoby, że organy gminy mogą zastępować sąd administracyjny w wykonywaniu swoich uprawnień w orzekaniu w przedmiocie nieważności lub niezgodności z prawem zaskarżonych uchwał (por. wyrok NSA z 18.11.2014 r., II OSK 2377/14, WSA w Kielcach z 22.06.2022 r., II SA/Ke 242/22, WSA we Wrocławiu z 30.03.2016 r., III SA/Wr 81/16, WSA w Gliwicach z 2.04.2014 r., I SA/Gl 18/14, WSA w Łodzi z 5.03.2013 r., II SA/Łd 1069/12 wszystkie dostępne w bazie orzeczeń CBOIS). Wykładnia systemowa i funkcjonalna Ppsa oraz Usg, które regulują zasady i tryb postępowania nadzorczego pozwala stwierdzić, że to wyłącznie sąd administracyjny jest właściwy rzeczowo do stwierdzenia nieważności aktu w wyniku uwzględnienia skargi. Trafnie podkreśla się w judykaturze, że kompetencja do stosowania tak daleko idącego skutku wymaga regulacji szczególnej i z tej racji została powierzona wyłącznie sądom lub organom nadzoru (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 21 listopada 2018 r., II SA/Po 784/18, LEX nr 2589905)". Przytoczona wypowiedź NSA, powstała zresztą na gruncie stanu faktycznego zazębiającego się z tym, który stanowi bazę dla procedowania w niniejszej sprawie, a dla których wspólnym gruntem jest kwestia autokontrolnej uchwały Gminy Gdów - jest w związku z tym dla Sądu wiążąca. Wypowiedź ta jednoznacznie uznaje za wadliwy pogląd, że organom gminy przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnych uchwał, z uzasadnieniem, które w dużej części zostało wyżej zacytowane. Wobec powyższego podjęcie przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego z 2 sierpnia 2024 r., znak: WN-II.4131.1.18.2024 stwierdzającego w całości nieważność "uchwały unieważniającej" wobec faktu, że uchwała ta była sprzeczna z prawem ( co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny) – znajduje w pełni oparcie w przepisach prawa. Albowiem uchwała "unieważniająca" jest sprzeczna z art. 53 § 4 p.p.s.a.; wobec tego prawidłowo Wojewoda w oparciu o art. 91 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnął o jej nieważności. Z wymienionych przyczyn na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.