II OZ 590/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 263/22 o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania P. sp. z o.o. z siedzibą w W. w sprawie ze skargi L. S.A. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. – rejon ul. tzw. N. w mieście G. postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 263/22, odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania P. sp. z o.o. z siedzibą w W. w sprawie ze skargi L. S.A. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. – rejon ul. tzw. N. w mieście G. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 263/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi L. S.A. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. – rejon ul. tzw. N. w mieście G. (dalej: "plan"), stwierdził nieważność § 9, § 10, § 11, § 12, § 13 ust. 4 pkt 1, ust. 6 pkt 4 i ust. 19 pkt 7 oraz § 15 ust. 6 pkt 2 zaskarżonej uchwały i oddalił skargę w pozostałej części. W dniu 4 stycznia 2023 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "wnioskodawczyni"), na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wniosła o dopuszczenie do udziału w prowadzonym ze skargi L. S.A. postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania. Wnioskodawczyni wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...], które znajdują się w zasięgu terenu [...]. Podniosła, że plan dla tego terenu przewidywał przeznaczenie mieszkaniowo-usługowe, zawierające zabudowę wyłącznie intensywną – domy mieszkalne powyżej 4 mieszkań oraz/lub usługową komercyjną i/lub publiczną, z dopuszczeniem mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą (§ 9 planu). Wobec tego, w ocenie wnioskodawczyni, posiada ona interes prawny do udziału w postępowaniu zakończonym nieprawomocnym wyrokiem z 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 263/22 (którym stwierdzono nieważność m.in. § 9 planu), gdyż wynik tego postępowania może mieć wpływ na obowiązywanie planu, a w konsekwencji powyższego może ograniczyć możliwość zagospodarowania ww. nieruchomości zgodnie z postanowieniami planu. Jednocześnie, pismem z 4 stycznia 2023 r., wnioskodawczyni wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 263/22. Postanowieniem z dnia 13 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 263/22, WSA w Gdańsku odrzucił skargę kasacyjną wniesioną przez P. sp. z o.o. z siedzibą w W. W wyniku wniesionego na to postanowienie zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OZ 205/23 uchylił je. W uzasadnieniu NSA wskazał, że w niniejszej sprawie wnioskodawczyni wraz ze skargą kasacyjną złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w niniejszym postępowaniu (pismo z 4 stycznia 2023 r.). W takim przypadku WSA w Gdańsku powinien w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o dopuszczenie wnioskodawczyni do udziału w postępowaniu (czego nie uczynił), a następnie przedmiotem rozpoznania uczynić skargę kasacyjną tego podmiotu. NSA uznał tym samym, że WSA w Gdańsku przedwcześnie odrzucił skargę kasacyjną wnioskodawczyni od wyroku z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 263/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 33 p.p.s.a., dopuszczenie podmiotu w charakterze uczestnika postępowania może nastąpić wyłącznie w postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która jest aktem prawa miejscowego. Zdaniem Sądu w przypadku uchwalania aktu prawa miejscowego nie dochodzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000., dalej: "k.p.a."). Sąd zaznaczył, że podstawę skargi L. S.A. z siedzibą w G. stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej "u.s.g."), natomiast art. 33 § 2 p.p.s.a. dotyczy spraw rozstrzyganych w toku administracyjnego postępowania, toczącego się na podstawie przepisów k.p.a. Przepis ten nie ma zaś zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, a przede wszystkim przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego. Według stanowiska Sądu uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisami uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Taka konstrukcja art. 101 u.s.g. wskazuje, że podmiot musi wykazać, iż jego interes prawny został naruszony. Nie można zatem przystąpić do sprawy choćby tożsamej przedmiotowo, jeżeli skarga na uchwałę dotyczy naruszenia prawa innej osoby. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. sp. z o. o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości. Postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, że P. sp. z o.o. z siedzibą w W. nie może być uznana za uczestnika postępowania na prawach strony w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. w postępowaniu dotyczącym skargi na akt prawa miejscowego (plan miejscowy), bowiem przepis ten nie dotyczy postępowań innych niż uregulowane w art. 1 k.p.a.; 2. art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, że P. sp. z o.o. z siedzibą w W., pomimo iż posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu, nie może być uznana za uczestnika postępowania na prawach strony w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a., bowiem przepis ten nie daje spółce uprawnień uczestnika postępowania, niezależnie od tego czy posiada ona interes prawny, czy nie. Na podstawie powyższych zarzutów, na podstawie art. 188 i art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 197 § 2 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i dopuszczenie P. sp. z o. o. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania, ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, na podstawie art. 210 § 1 w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na zażalenie L. S.A. z siedzibą w G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jego oddalenie, kwestionując zarzuty podniesione w przez żalącą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić m.in. osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest podejmowana w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego unormowanego w k.p.a., lecz po przeprowadzeniu procedury prawotwórczej określonej przepisami u.p.z.p. (w odniesieniu do projektu planu) oraz przepisami ujętymi w statutach gmin normującymi m.in. sposoby i terminy składania projektów uchwał oraz tryb pracy organu stanowiącego. W procedurze tej ma zastosowanie jedynie art. 106 k.p.a., w którego trybie są dokonywane uzgodnienia projektu planu z organami, o których mowa w art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Nie oznacza to jednak, że postępowanie prowadzące do podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego jest postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, którego przedmiotem jest sprawa administracyjna (indywidualna) rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, bądź innym postępowaniem wymienionym w art. 1 k.p.a., który określa przedmiotowy zakres kodeksowej regulacji. Mając powyższe na względzie należy podzielić pogląd Sądu I instancji, według którego w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 33 § 2 p.p.s.a. Z tych też względów podniesione w zażaleniu zarzuty nie mogły zostać uznane za uzasadnione. Wypada odnotować, że stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu wpisuje się w utrwaloną w tym zakresie linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego czego przykładem są między innymi postanowienia NSA: z 2.03.2021 r., II OSK 3943/19; z 12.04.2016 r., II OZ 353/16; z 28.04.2015 r., II OZ 345/15; z 13.11.2014 r., II OZ 1160/14; z 25.07.2014 r., II OZ 722/14; z 21.01.2014 r., II OZ 3/14; z 27.06.2013 r., II OZ 524/13; z 16.10.2012 r., II OZ 903/12; z 5.11.2010 r., II OZ 703/10; z 7.07.2010 r., II OZ 657/10; z 22.01.2008 r., II OZ 1361/07 (CBOSA) oraz postanowienie z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OZ 201/23, w sprawie ze skargi L. S.A. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. – rejon ul. tzw. N. w mieście G. (CBOSA), a które zostało podzielone również w niniejszym postanowieniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.