I OSK 1643/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 762/25 odrzucającego skargę Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 kwietnia 2025 r., znak: WS-VI.7570.1.18.2025.TG w przedmiocie wypłaty odszkodowania za nieruchomość postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 9 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 762/25, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 kwietnia 2025 r., znak: WS-VI.7570.1.18.2025.TG w przedmiocie wypłaty odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie skarżąca nie ma legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej decyzji. Wnosząca skargę Gmina nie może być uznana za podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa. Sąd podkreślił, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest ani on, ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki, ani wreszcie sama jednostka samorządu terytorialnego uprawniona do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Skargę kasacyjną od postanowienia z dnia 9 lipca 2025 r. wywiodła Gmina Miejska Kraków, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu: - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie na skutek przyjęcia, że Gmina Miejska Kraków nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, a w następstwie tego odrzucenie tej skargi jako niedopuszczalnej. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekła się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła spółka [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Krakowie dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei przepis art. 50 § 2 p.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu domagając się przyznania uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 365–385). O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje norma prawa materialnego. Norma taka wynika z przepisów prawa materialnego, chociaż może być również zawarta w przepisach procesowych lub ustrojowych. Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależniona jest legitymacja do złożenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Wniesienie skargi przez stronę, która nie ma legitymacji skargowej powoduje odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie były decyzje Prezydenta Miasta Krakowa oraz Wojewody Małopolskiego. Skoro Prezydent Miasta Krakowa działał w sprawie jako organ administracji publicznej, to w takim przypadku Gmina Miejska Kraków nie miała uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Prezydent Miasta Krakowa występując jako organ administracji publicznej działał bowiem w zakresie kompetencji administracyjnych a nie w oparciu o interes prawny (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Sytuacja prawna Prezydenta Miasta Krakowa w niniejszym postępowaniu nie była i nie mogła być wyznaczona interesem prawnym, ponieważ kategoria interesu prawnego nie dotyczy organów administracji publicznej, które działają na podstawie i w granicach kompetencji administracyjnych. Z tego względu z istoty rzeczy nie mogłoby w toku postępowania dojść do badania istnienia interesu prawnego, którego brak po stronie organu jest oczywisty i wynika z jego istoty jako podmiotu w strukturze organizacyjnej administracji publicznej, a nie podmiotu mającego status podmiotu stojącego na zewnątrz administracji publicznej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., I OPS 1/04). Zagadnienie statusu podmiotów wydających decyzję jako stron postępowań administracyjnych, a dalej – jako ewentualnie uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, było przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016r. sygn. akt I OPS 2/15. Organy administracji publicznej są zobowiązane do działania na podstawie i w granicach prawa, a nie do obrony własnych interesów majątkowych kosztem zasad praworządności i zaufania obywateli do państwa. Gdyby przyjąć odmienne stanowisko, mogłoby dojść do sytuacji, w której organ władzy publicznej, który władczo rozstrzygnął o prawach i obowiązkach innych podmiotów, następnie kwestionowałby swoje własne rozstrzygnięcia, co byłoby sprzeczne ze standardami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Jak wyjaśniono w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienie TK z dnia 23 lutego 2005r. sygn. Ts 35/04 oraz wyrok TK z dnia 24 marca 1998 r. sygn. K 40/97 i wyrok TK z dnia 29 października 2009 r. sygn. K 32/08) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. OPK 14/00, uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03 oraz uchwała NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. I OPS 2/15), sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, gdy jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów publicznych, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. W procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. Tożsamy pogląd o braku legitymacji procesowej do zaskarżenia przez Gminę Rybnik decyzji Wojewody Śląskiego wydanej na skutek odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Rybnika wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną został wyrażony w postanowieniach NSA z dnia: 26 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1642/21, 15 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 1698/21, 30 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1585/21. Stanowisko to wyrażone zostało również w najnowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w postanowieniach NSA z dnia: 12 sierpnia 2025 r. sygn. akt I OSK 1663/22; 24 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 1379/22; 10 października 2025 r. sygn. akt I OSK 1488/22; 19 września 2024 r. sygn. akt I OSK 1550/24; 1 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 203/22; 26 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 791/21; 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1563/21; 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 3381/19; 19 października 2023 r. I OSK 1489/22; 10 lipca 2025 r. I OSK 1488/22; 24 lipca 2025 r. I OSK 1379/22; 12 sierpnia 2025 r. I OSK 1663/22. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko ma zastosowanie także w niniejszej sprawie, bowiem to Prezydent Miasta Krakowa orzekł w przedmiocie ustalenia, wysokości i wypłaty odszkodowania do depozytu sądowego a Wojewoda Małopolski zaskarżoną decyzją uchylił punkty 3 i 4 tamtej decyzji dotyczące depozytu sądowego i orzekł w tym zakresie poprzez zobowiązanie Gminy Kraków do wypłaty odszkodowania na rzecz [...] Sp. z o.o. sp.k. z/s w Krakowie. Mając na uwadze powyższe, uznać trzeba, Gmina Miejska Kraków nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia powyższej decyzji do sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem uznał, że skarżąca nie ma legitymacji procesowej w tej sprawie. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę, tym samym odmówić słuszności i zasadności należy zarzutowi naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 p.p.s.a. Co więcej, mimo iż bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie - zwrócenia uwagi wymaga nieprawidłowość konstrukcji zarzutu. Artykuł 50 ustawy p.p.s.a. składa się 2 paragrafów. Nie jest rolą Sądu domyślanie się intencji skarżącego kasacyjnie, zaś niechlujność sporządzenia skargi kasacyjnej i jej zarzutów co do zasady rzutuje na jakość rozpatrzenia tego środka zaskarżenia. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej oraz w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosków o zasądzenie kosztów postępowania stwierdzić należy, iż brak było podstaw prawnych do uwzględnienia tych wniosków. W myśl uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, LEX nr 341205, przepisy art. 203 i 204 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zgodnie z przepisami ustawy p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.