I OSK 1379/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1022/21 w sprawie ze skargi Gminy Rybnik na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 8 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w kwestii umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną postanawia: 1) uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2) zasądzić od Gminy Rybnik na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 1.536 (tysiąc pięćset trzydzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3) zwrócić Gminie Rybnik ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kwotę 371 (trzysta siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Wyrokiem z dnia 28 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1022/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Gminy Rybnik, uchylił pkt I decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 8 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w kwestii umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Wydanie powyższego wyroku poprzedzone było następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi. Prezydent Miasta Rybnika decyzją z dnia 17 marca 2017 r., udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Wykonanie łącznika ulic [...] – [...] wraz z oświetleniem" w Rybniku. Z dniem uprawomocnienia się powyższej decyzji nieruchomości położone w gminie Rybnik, obręb [...], m.in. działka nr [...] stała się z mocy prawa własnością Gminy Rybnik. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej powyższe nieruchomości przed przejęciem z mocy prawa na rzecz Gminy Rybnik stanowiły własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym E. S.A. (po zmianie nazwy P. S.A., obecnie P. S.A. w B.). Następnie decyzją z dnia 30 listopada 2020 r. Prezydent Miasta Rybnika orzekł o: 1) umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 9.260 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta Rybnika prawa własności ww. nieruchomości; 2) ustaleniu odszkodowania na rzecz P. S.A. w B. w wysokości 27.790 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta Rybnika prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości; 3) powiększeniu ustalonego w pkt 2 odszkodowania o kwotę równą 5% wartości prawa użytkowania wieczystego wymienionej nieruchomości z tytułu wcześniejszego jej wydania, tj. o kwotę 21.389,50 zł; 4) zobowiązaniu Prezydenta Miasta Rybnika do wypłaty ustalonego w pkt 2 i powiększonego w pkt 3 odszkodowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wojewoda Śląski. Decyzją z dnia 8 czerwca 2021 r. Wojewoda Śląski: I) uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 1 i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, zapisów: "1. Ustalić odszkodowanie w wysokości 9.260,00 zł (słownie: dziewięć tysięcy dwieście sześćdziesiąt 00/100) na rzecz Skarbu Państwa, za prawo własności nieruchomości położonej w gminie Rybnik, obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Rybniku i zobowiązać do jego wypłaty Prezydenta Miasta Rybnika", II) w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Rybnik, zarzucając naruszenie art. 11, art. 11a w zw. z art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n." oraz art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii dopuszczalności skargi, w szczególności wobec wniosku Wojewody Śląskiego o jej odrzucenie. Zdaniem Sądu, decyzję w sprawie ustalenia odszkodowania w rozstrzyganej sprawie wydawał Prezydent Miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, skargę złożyła zaś Gmina Rybnik reprezentowana przez tego Prezydenta, która jest odrębnym podmiotem prawa. Odwołując się do orzeczeń Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i poglądów doktryny wskazano, że status miasta na prawach powiatu jest złożony, gdyż z jednej strony wykonuje wszystkie funkcje gminy, a z drugiej strony realizuje zadania powiatowe. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) Miasto Rybnik jest miastem na prawach powiatu, oznacza to, że Prezydent Miasta Rybnik występować może w dwojakiej roli, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy reprezentujący gminę na zewnątrz. Sąd miał na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, jednakże zauważył, że uchwała powyższa dotyczyła innej problematyki, jaką jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sąd dokonał również w kontekście rozpatrywanej sprawy analizy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, w której stwierdzono, że "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445)". W ocenie Sądu powyższa uchwała w rozstrzyganej sprawie nie znajdzie zastosowania, gdyż odnosi się ona do legitymacji skargowej powiatu – jako jednostki samorządu terytorialnego. Skargę w niniejszej sprawie złożyła zaś gmina. Uznając zatem dopuszczalność wniesionej przez Gminę Rybnik skargi, wskazano, że zasługiwała ona na uwzględnienie bowiem Prezydent Miasta Rybnik mógł skutecznie złożyć oświadczenie o rezygnacji (w imieniu Skarbu Państwa) z odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zarzucając naruszenie: I) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 50 § 1 i § 2 P.p.s.a. z uwagi na nieodrzucenie skargi wniesionej przez podmiot, który nie ma legitymacji skargowej; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na uchyleniu pkt I zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy pomimo niewskazania przez Sąd I instancji, aby organ odwoławczy naruszył przepisy proceduralne i niewyjaśnienia w tym zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skargę wniósł podmiot legitymowany do jej złożenia, zgodnie z art. 50 § 1 i § 2 P.p.s.a., co doprowadziło do uchylenia pkt I decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 8 czerwca 2021 r.; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że uprawnienia starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) wynikające z art. 11 § 1, art. 11a i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie doznają ograniczeń w związku z treścią art. 23 ust. 1e u.g.n. w kontekście uprawnienia do złożenia oświadczenia na podstawie art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), dalej powoływanej jako "specustawa drogowa", co spowodowało uchylenie pkt I decyzji z dnia 8 czerwca 2021 r.; 5) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 i § 2 P.p.s.a. polegające na nieoddaleniu skargi, pomimo wniesienia skargi przez podmiot nieuprawniony, a nadto pomimo prawidłowych ustaleń organu odwoławczego w przedmiocie braku skutecznego złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za prawo własności nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 7 specustawy drogowej z zw. z art. 23 ust. 1e u.g.n. II) przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 23 ust. 1e u.g.n. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że reprezentacja Skarbu Państwa przez wojewodę w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu nie dotyczy przypadku złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości na podstawie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, że to prezydent miasta na prawach powiatu, a nie wojewoda, działający jako reprezentant Skarbu Państwa, uprawniony jest w ww. okolicznościach do złożenia oświadczenia w trybie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie Wojewoda Śląski oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Rybnik wniosła o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewiduje również art. 189 P.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przepis ten ma zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta z powodu zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 58 albo art. 161 § 1 P.p.s.a. Pozwala on Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały podstawy do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania przed tym sądem, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd I instancji (por. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 488). Z tego też powodu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje ocena, czy wniesiona skarga nie podlegała odrzuceniu przez Sąd I instancji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt II GSK 310/08 oraz uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09). Mając na uwadze, że Wojewoda Śląski podniósł, że w niniejszej sprawie skargę wniósł podmiot nielegitymowany do jej złożenia, w konsekwencji czego doszło do naruszenia art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. oraz art. 50 § 1 i § 2 P.p.s.a. z uwagi na nieodrzucenie skargi, w pierwszej kolejności należało odnieść się do tej kwestii. Wyjaśnić przy tym trzeba, że problematyka dotycząca legitymacji procesowej czy też jej braku do zaskarżenia przez Gminę Rybnik decyzji Wojewody Śląskiego wydanej na skutek odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Rybnika wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniach z dnia 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1563/21, z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1642/21 i I OSK 791/21, z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1585/21, z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 1698/21, z dnia 26 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1380/22, z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1489/22, z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2123/22 oraz z dnia 10 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 1488/22. W ocenie składu orzekającego, przedstawione w powołanych orzeczeniach stanowisko, że Gmina Rybnik nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia takiej decyzji ma także zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, w której Prezydent Miasta Rybnika decyzją z dnia 30 listopada 2020 r. w pkt 1 umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta Rybnik prawa własności nieruchomości, a Wojewoda Śląski decyzją z dnia 8 czerwca 2021 r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 1 i orzekł w tym zakresie o ustaleniu odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w uzasadnieniach ww. postanowień, a w szczególności w sprawach I OSK 1489/22 oraz I OSK 2123/22. Na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast w myśl art. 50 § 2 P.p.s.a uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu domagając się przyznania uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Zakamycze, s. 131). O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje norma prawa materialnego. Norma taka wynika z przepisów prawa materialnego, chociaż może być również zakodowana w przepisach procesowych lub ustrojowych. Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależniona jest legitymacja do złożenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Wniesienie skargi przez osobę, która nie ma legitymacji skargowej powoduje odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). Podkreślić należy, że zagadnienie związane z istotą podnoszonych zarzutów dotyczących legitymacji skargowej było już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych. Odwołując się do nich zauważyć trzeba, że aktualna pozostaje teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego pogląd ten uznać należy za ugruntowany (por. postanowienie NSA z dnia 26 maja 1982 r. sygn. akt SA/Gd 165/82, ONSA 1982/1/49 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r. sygn. akt III AZP 5/84, OSN 1985/7/86). Nie uległ on zmianie po samorządowej reformie ustrojowej państwa. Podkreślano wówczas, że organ samorządu terytorialnego nie jest stroną postępowania administracyjnego nie tylko wtedy gdy jej organ jest organem uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie (por. postanowienia NSA z dnia 15 października 1990 r. sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7 oraz z dnia 28 grudnia 1990 r. sygn. akt SA/Wr 1202/90, niepubl.), ale także wówczas, gdy jej organ jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (por. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 1971/93, Wokanda 1994/6/34 oraz z dnia 31 stycznia 1995 r. sygn. akt II SA 1625/94, Wokanda 1995/8/33). Stanowisko to było wielokrotnie powtarzane w późniejszych orzeczeniach (por. uchwały NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; a także wyroki NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, OSP 2004/4/48, z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1356/05, z dnia 18 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1211/06, z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 617/11 oraz z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 820/13). Pogląd ten akceptowany jest także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok TK z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, OTK ZU 2009/9/139) oraz aprobowany przez doktrynę (por. M. Szewczyk, Podmiotowość prawna gminy, RPEiS 1993/3/35; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku SN z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt III RN 104/00, OSP 2002/10/516; G. Kubalski, Wójt jako organ orzekający w postępowaniu dotykającym interesu prawnego gminy, ST 2008/1-2 s. 72 i nast.). Jednostka samorządu terytorialnego nie jest także legitymowana do wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym w przedmiocie własnej decyzji lub decyzji wydanej na skutek odwołania od niej (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17), a nadto taka jednostka, której organowi powierzono kompetencje władcze do orzekania w określonej sprawie, nie ma możliwości dochodzenia interesu prawnego nie tylko w trybie postępowania administracyjnego ale także sądowoadministracyjnego (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Powyższe pozwala uznać, że w razie występowania w okolicznościach określonej sprawy kumulacji ról procesowych jednostki samorządu terytorialnego wynikających ze sfery dominium i organu tejże jednostki wykonującego władztwo w sferze imperium, w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano regułę kolizyjną, która nie pozwala owych ról procesowych łączyć. Przyznaje ona pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przysługiwanie organowi jednostki samorządu takiej roli w sprawie na podstawie przepisów prawa, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyklucza udział owej jednostki samorządowej w tym postępowaniu w charakterze strony. Jednostka samorządu terytorialnego nie ma bowiem legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Nie jest ona również podmiotem uprawnionym do inicjowania w tej sprawie postępowań w trybach nadzwyczajnych, do zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego władztwa ze sfery dominium (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, postanowienie NSA z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1406/09, wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt OSK 801/14 oraz uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15). Stanowisko to wyrażone zostało również w najnowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaprezentowany pogląd ma zastosowanie w niniejszej sprawie, skoro Prezydent Miasta Rybnika jako organ I instancji decyzją z dnia 30 listopada 2020 r., na podstawie m.in. art. 12 ust. 7 i ust. 8 pkt 2 specustawy drogowej, rozstrzygnął sprawę odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Gminę Miasta Rybnik prawa własności nieruchomości w związku z udzieleniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Okoliczność, że Wojewoda Śląski, jako organ odwoławczy, decyzją z dnia 8 czerwca 2021 r. częściowo rozstrzygnął reformatoryjnie sprawę, uchylając decyzję Prezydenta Miasta Rybnika z dnia 30 listopada 2020 r. i zobowiązując Prezydenta Miasta Rybnika do wypłaty na rzecz Skarbu Państwa ustalonego w toku postępowania odszkodowania, nie prowadzi do wniosku, że jednostka samorządu terytorialnego, którą reprezentuje wskazany organ I instancji staje się podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego do sądu administracyjnego. Osobowość prawna, o której mowa w art. 165 ust. 1 Konstytucji RP stanowi podstawowy element przesądzający o podmiotowości jednostki samorządu terytorialnego. Zapewnia ona wyodrębnienie z aparatu państwowego, daje możliwość występowania we własnym imieniu, ponoszenia odpowiedzialności. Daje także możliwość korzystania z ochrony sądowej. Nie oznacza to jednak, że jednostka samorządu terytorialnego jest taką samą osobą prawną, jak wszystkie osoby prawne podlegające regulacjom prawa cywilnego. Jej samodzielność w zakresie dysponowania prawem własności i innymi prawami majątkowymi podlega daleko idącym ograniczeniom wynikającym zarówno z ustaw samorządowych, jak i z przepisów szczególnych. Nie ulega także wątpliwości, że jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone we własność i inne prawa rzeczowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Jest to jednak wyłącznie jedno ze źródeł finansowania spoczywających na nich zadań, służące zapewnieniu realnej możliwości ich wykonywania. Przyjęte w prawie publicznym ograniczenia prawa własności przysługującego jednostkom samorządu terytorialnego prowadzą do wniosku, że własność tę należy rozumieć przede wszystkim jako jeden z przyznanych tym jednostkom środków, za pomocą którego mają one realizować nałożone na nie zadania (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15). Ponadto jednostki samorządu terytorialnego wykonują powierzone im zadania publiczne przede wszystkim przez swoje organy, będące jednocześnie organami administracji publicznej powołanymi do wykonywania zadań wynikających z ich kompetencji, a nie do korzystania z praw i wolności (por. J. Trzciński, Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej [w:] Konstytucja. Wybory. Parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, Warszawa 2000, s. 213 oraz postanowienie TK z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt SK 70/05, OTK ZU 2007/6A/60, s. 871). Wykonując zadania w zakresie rozstrzygania spraw administracyjnych organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym (zasadami legalizmu, prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). Nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji decyzyjnych dla realizacji własnych interesów lub interesów jednostki samorządu terytorialnego, którą reprezentują (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15). W demokratycznym państwie prawa niedopuszczalna jest taka wykładnia przepisów odnoszących się do legitymacji procesowej do wniesienia skargi (art. 28 K.p.a. w zw. z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a.), zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw byłaby władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną stron postępowania, a więc podmiotów od niej niezależnych, a następnie pozostawałaby uprawnioną do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Pominięcie znaczenia kompetencji organu owej jednostki samorządu terytorialnego, a także samego faktu wydania przez ów organ decyzji w tej sprawie, oznaczałoby, że jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje znacząco szerszy zakres ochrony prawnej niż podmiotom, których interesom mają służyć. Pozostawałaby to nieakceptowalne na gruncie zasad demokratycznego państwa prawnego, stosownie do art. 2 Konstytucji RP (por. uchwały NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 oraz z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15). Powyższe nie oznacza, że jednostki samorządu terytorialnego pozbawione są w powyższych sytuacjach ochrony prawnej. Utrwalony jest bowiem pogląd, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mają uprawnienie do inicjowania działań przez prokuratora, będącego organem ochrony praworządności. Trafnie zatem w skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 50 § 1 i § 2 P.p.s.a., a także art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 i § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że sytuacja, w której prezydent miasta na prawach powiatu wykonując zadania starosty i wydając w ramach przyznanych ustawą kompetencji decyzję ustalającą odszkodowanie za grunt przejęty decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej w trybie przepisów specustawy drogowej, powoduje wyłączenie możliwość reprezentowania przez ten organ w postępowaniu sądowoadministracyjnym w tej samej sprawie, zarówno jednostek samorządu terytorialnego (gminy, powiatu), jak i Skarbu Państwa (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 3381/19). Przy czym wobec miasta na prawach powiatu aktualna pozostaje, wbrew stanowisku Sądu I instancji, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 wskazująca, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie przepisów specustawy drogowej. Wszak miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu, w której funkcje organów powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta (art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym). Z treści art. 269 § 1 P.p.s.a. wynika moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i konkretnych. Istota mocy ogólnie wiążącej uchwał oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki nie nastąpi zmiana określonego stanowiska w trybie przewidzianym w art. 269 ust. 1-3 P.p.s.a., dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (por. A. Skoczylas, Moc wiążąca uchwał NSA a prawa jednostki [w:] J. Filipek, Jednostka w demokratycznym państwie prawa, Bielsko-Biała 2003, s. 601). Wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd prawny o przysługiwaniu w badanej sprawie legitymacji procesowej Gminie Rybnik, miastu na prawach powiatu, pozostaje zatem w sprzeczności z ww. uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15. W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do treści art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Niedopuszczalność skargi inicjującej kontrolowane postępowanie sądowe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do konkretnych okoliczności sprawy, w szczególności reprezentacji Skarbu Państwa i skuteczności oświadczenia Prezydenta Miasta Rybnika o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania należnego Skarbowi Państwa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., natomiast podstawę zwrotu wpisu od skargi stanowił art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.