III OSK 679/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 182/24 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 8 maja 2024 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz Fundacji [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 182/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Fundacji 1 [...] (dalej: "skarżąca") na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 8 maja 2024 r. zobowiązał organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie czternastu dni (pkt I); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa (pkt II); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt III) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV). Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 8 maja 2024 r. skarżąca złożyła wniosek w trybie dostępu do informacji publicznej na adres mailowy organu z prośbą o udostępnienie informacji dotyczących zakupu przez uczelnię akredytacji/certyfikatów od Fundacji 2 [...] oraz kwot przeznaczonych na zakup wymienionych dokumentów. W związku z brakiem odpowiedzi w dniu 31 maja 2024 r. zostało skierowane pocztą e-mail ponaglenie, do którego ponownie załączono wniosek. W dniu 10 czerwca 2024 r. na adres mailowy skarżącej wpłynęło pismo Kanclerza [...] informujące, że wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną. Pismo pozostało bez odpowiedzi ze strony Fundacji. W dniu 10 czerwca 2024 r. w imieniu skarżącej ponownie skierowano pismo z prośbą o bezzwłoczne udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące certyfikatów, przyznawanych przez Fundację 2 [...]. W dniu 9 września 2024 r. skarżąca przesłała do Uniwersytetu [...] skargę na bezczynność organu. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę. Strona skarżąca twierdzi, że przesłała wniosek w dniu 8 maja 2024 r. drogą elektroniczną, jednakże strona przeciwna zaprzecza, by w tej dacie wniosek otrzymała - twierdzi, że wniosek wpłynął dopiero w dniu 31 maja 2024 r. i taką też datę przyjął Sąd pierwszej instancji jako moment złożenia wniosku. W aktach administracyjnych znajduje się mail potwierdzający datę wskazaną przez organ. Strona skarżąca nie wykazała w żaden sposób, że wniosek został złożony wcześniej. W dniu 10 czerwca 2024 r. (a więc w czternastodniowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") organ wezwał skarżącą do wykazania szczególnej istotności żądanych informacji dla interesu publicznej przyjmując, że wniosek obejmuje informacje przetworzone. Organ poinformował jednocześnie, że brak wykazania wskazanej przesłanki skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Skarżąca przyznała, że wezwanie to otrzymała. Następnie, wobec braku jakiejkolwiek reakcji ze strony skarżącej, organ pismem z 20 czerwca 2024 r. poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest to prawidłowy sposób załatwienia złożonego wniosku. W przypadku informacji publicznej przetworzonej, w sytuacji braku wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego należy odmówić udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Organ nie wydał decyzji, ani też nie udostępnił żądanej informacji, a zatem pozostaje w bezczynności – co uzasadniało zobowiązanie go do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie 14 dni (który wynika z treści art. 13 u.d.i.p.). WSA zaznaczył, że to po stronie organu spoczywa obowiązek wykazania, że objęte wnioskiem informacje mają charakter informacji przetworzonych – czego dotychczas nie uczyniono. Z treści wezwania do wnioskodawcy w żaden sposób nie wynika, jakie względy przemawiały za uznaniem wnioskowanej informacji za przetworzoną. Jeżeli więc organ podtrzyma swoje dotychczasowe stanowisko, winien okoliczność tę wyjaśnić w treści decyzji. Zwrócono również uwagę, że w przypadku zmiany poglądu co do przetworzonego charakteru żądanej informacji, organ w dalszym ciągu może załatwić wniosek poprzez jej udostępnienie (podjęcie czynności) we wskazanym w pkt I wyroku terminie. Powyższy wyrok organ zaskarżył w części tj. w zakresie pkt I, II i IV, i zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i uznanie, że po bezskutecznym upływie terminu oznaczonego przez organ na uzupełnienie braków formalnych wniosku poprzez wykazanie przez skarżącego szczególnej istotności uzyskania żądanych danych dla interesu publicznego, organ powinien załatwić sprawę w drodze decyzji administracyjnej; 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") i uznanie, iż organ niezasadnie zastosował art. 64 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uznanie legalności zastosowania tej normy skutkowałoby odmiennym rozstrzygnięciem. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz obciążenie organu kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Odnosząc się do zarzutu przedstawionego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p oraz jego uzasadnienia podnieść należy, że autor skargi kasacyjnej jako formę naruszenia ww. przepisów wskazał ich niewłaściwe zastosowanie. Podkreślenia wymaga, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09, 18 stycznia 2023 r., sygn. akt. I OSK 2995/18). Ustalenia stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe, podniesione w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku. Drugi ze sformułowanych zarzutów, tj. naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię również nie jest zasadny. Skarżący kasacyjnie organ zdaje się nie dostrzegać, że zarówno on sam jak i Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, a więc nie mógł go naruszyć. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). Jednakże biorąc pod uwagę, że skarżący kasacyjnie uzasadnił podniesione zarzuty, a także kierując się gwarancyjną funkcją konstytucyjnego prawa do sądu, Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował o poddaniu powyższych zarzutów ocenie w ramach rozpoznania skargi kasacyjnej. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, w przypadku skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej organ zobowiązany jest dokonać jednej z następujących czynności: – udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej lub też wskazać, że nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 ww. ustawy), – odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji z powodu wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 5 ust. 1 lub ust. 2 ustawy lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 w związku z art. 16 tej ustawy, w formie decyzji administracyjnej; – odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy bezczynność na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda informacji przetworzonej i po wezwaniu nie wykaże "istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego" dla jej udzielenia, adresat wniosku powinien wydać w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak wskazał Sąd I instancji, do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej w piśmie z dnia 8 maja 2024 r. informacji, nie wydał również decyzji o odmowie jej udostępnienia, bezsprzecznie pozostawał więc w "bezczynności" w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Kolejnym argumentem przemawiającym za koniecznością i zasadnością wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, w przypadku niewykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że w każdym wypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony, zobowiązany jest w uzasadnieniu decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. Konieczne jest więc szczegółowe wykazanie, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi itd. Chodzi więc o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną. Na gruncie niniejszej sprawy opisany układ faktyczno-prawny nie zachodzi, a w każdym razie nie został wykazany przez skarżący kasacyjnie organ. Żądane we wniosku dostępowym informacje nie stanowią obszernego zbioru danych, które wymagałyby przetworzenia. Zaangażowanie wymagane do przygotowania skanów dokumentów czy rachunków, potwierdzeń przelewu nie stanowi ponadstandardowego wysiłku, który zakłócałby normalne działanie skarżącego kasacyjnie. Słusznie wywiódł WSA, że intelektualny wysiłek podjęty przy zbieraniu danych, ich poszukiwaniu w rejestrach, czy zbiorach, a następnie przy ich kopiowaniu, czy digitalizacji nie stanowi przetworzenia. Są to standardowe czynności związane z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania informacji. W drugim z zarzutów skarżący kasacyjnie wskazał na błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., i "uznanie, iż Rektor Uniwersytetu [...] niezasadnie zastosował art. 64 § 2 co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uznanie legalności zastosowania tej normy skutkowałoby odmiennym rozstrzygnięciem". W uzasadnieniu tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, iż skoro wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku i nie zastosował się do tego wezwania, to prawidłowym było pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania. W tym miejscu należy wyeksponować, że u.d.i.p. stanowi ustawę szczególną (lex specialis) wobec k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że przepisy Kodeksu znajdują zastosowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jedynie wówczas, gdy u.d.i.p. wprost odsyła do jego regulacji. Należy mieć przy tym na uwadze, że u.d.i.p. ustanawia odformalizowaną procedurę dostępu do informacji publicznej i w bardzo ograniczonym zakresie odsyła do przepisów k.p.a. Odnosząc się zatem do twierdzeń strony skarżącej kasacyjnie, że prawidłową formą załatwienia sprawy było pozostawienie wniosku bez rozpoznania, wskazać należy, że brak reakcji wnioskodawcy na wezwanie organu do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. wykazania szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego, nie stanowi braku formalnego wniosku. Wyklucza to stosowanie art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem odformalizowanym, a konieczność zawarcia w nim wszystkich elementów podania, zgodnie z art. 63 § 2-3a k.p.a. (co musi mieć miejsce wtedy, gdy w sprawie ma być wydana decyzja), nie oznacza, że wykazanie szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego stanowi element formalny wniosku, skoro żadna norma prawna takiego wymogu formalnego nie przewiduje. Wykazanie (lub brak wykazania) szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego nie ma znaczenia dla dopuszczalności procedowania w sprawie, lecz dla oceny dopuszczalnego zakresu udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, a zatem dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zatem bierność wnioskodawcy we wskazaniu okoliczności, które potwierdziłyby istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji, może być uzasadnioną podstawą do wykazania przez organ braku takiego interesu tylko w drodze decyzji (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2024 r., III OSK 1408/22, dostępny w CBOSA). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).