I GZ 368/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia J.R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 789/21 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 789/21, odmówił J. R. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że wniosek skarżącego o udzielenie mu ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ nie został on należycie umotywowany z punktu widzenia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zdaniem WSA, skarżący, w imieniu którego działał profesjonalny pełnomocnik (radca prawny), nie wykazał zaistnienia jakichkolwiek okoliczności świadczących o możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek, ograniczył się do stwierdzenia, że kwota do zwrotu jest bardzo wysoka, a niniejsze postępowanie nie jest jedynym, w którym organ żąda zwrotu nienależnie pobranych płatności. Dodał, że skarżący poniósł straty materialne w związku z pandemią COVID-19. Nie załączył jednak żadnych dokumentów, które mogłyby uprawdopodobnić wystąpienie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tych okolicznościach Sąd, nie znając aktualnej sytuacji majątkowej skarżącego, nie był w stanie określić, czy ewentualna szkoda spowodowana wykonaniem decyzji, tylko z uwagi na wysokość kwoty ustalonej do zwrotu, byłaby znaczna oraz czy istnieje zagrożenie powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a przesłanki te nie zostały przez skarżącego należycie wykazane, a zatem nie zaistniały podstawy dla wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2019 i zobowiązania do zwrotu z tego tytułu kwoty 1.885,21 zł przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku; 2. naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wezwania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skarżącego do uzupełnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a następnie wydanie niekorzystnej decyzji merytorycznej, w sytuacji gdy – jak wynika z uzasadnienia – Sąd ustalił braki we wniosku, co winno skutkować zastosowaniem instytucji wezwania do uzupełnienia lub poprawienia braków, czego skutkiem było pozbawienie skarżącego możliwości domagania się należnej mu ochrony tymczasowej i uzyskania korzystnego rozstrzygnięcia. Skarżący wniósł ponadto o załączenie do akt sprawy następujących dokumentów oraz przeprowadzenie z nich dowodu: - decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Człuchowie nr [...] z dnia [...].07.2021 r. – na wykazanie faktu toczącego się kolejnego postępowania w sprawie ustalenia pobrania przez rolnika nienależnie płatności, na wykazanie zobowiązania rolnika wynikającego z tej decyzji; - potwierdzenia płatności podatkowych w roku 2020 oraz 2021 – na wykazanie faktu konieczności regulowania przez rolnika bieżących danin publicznoprawnych, ich wysokości; - wniosek o przyznanie płatności na rok 2021 – na wykazanie struktury obszarów rolnych, areału użytkowanych rolniczo gruntów przez rolnika J. R. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 tego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak wynika z treści cytowanego przepisu, przesłankami do wstrzymania wykonania decyzji przez sąd są: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zaznaczyć przy tym należy, iż szkoda nie musi mieć charakteru materialnego, natomiast trudne do odwrócenia skutki to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nie nastąpić lub nastąpić po długim czasie czy przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W piśmiennictwie i judykaturze zgodnie przyjmuje się, że art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę wnioskującą o udzielenie ochrony tymczasowej na jego podstawie do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Na wnioskodawcy spoczywa więc obowiązek jedynie uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności (por. M. Jagielska, pkt 7 komentarza do art. 61 § 3 p.p.s.a. [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod red. Romana Hausera i Marka Wierzbowskiego, 5. wyd. zmienione i uzupełnione, wyd. C.H.BECK, Warszawa 2017, str. 406-407 oraz powołane tam orzecznictwo). Poza tym – jak wskazywano już w judykaturze wielokrotnie – skutki wykonania decyzji zobowiązującej stronę do zapłaty określonej kwoty pieniężnej są z natury rzeczy odwracalne (por. np. postanowienie NSA z 27 października 2016 r. o sygn. akt II GZ 1099/16 i powołane tam orzecznictwo; dostępne w CBOSA). W przypadku uchylenia decyzji, uiszczona należność podlega bowiem zwrotowi (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I GZ 217/11). Nie bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest to, iż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi uiszczone a nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi wraz z odsetkami, stanowiącymi swoistą formę odszkodowania, co dodatkowo przemawia za "odwracalnością" skutków, które może spowodować dla strony wykonanie zaskarżonej decyzji. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku. Taką okolicznością nie jest wyłącznie sama wysokość należności (1 885,21 zł). Okoliczności ta sama z siebie nie uzasadnia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji bowiem każda decyzja zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego (por. postanowienie NSA z 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1799/11). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, objęte kontrolą postanowienie Sądu o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest zgodne z prawem i nie podważa go argumentacja zażalenia. Przede wszystkim zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że skarżący nie uprawdopodobnił, że nieudzielenie mu ochrony tymczasowej może pociągnąć za sobą skutki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania po jego stronie trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący nie przedstawił swojej sytuacji majątkowej, nie przedłożył żadnych dokumentów na poparcie zgłoszonych twierdzeń, a zatem dokonanie ustalenia, jaki konkretnie wpływ mogłoby wywrzeć wykonanie zaskarżonej decyzji na skarżącego (tj. czy wykonanie decyzji mogłoby spowodować trudne do odwrócenia skutki i/lub znaczną szkodę w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a.), okazało się niemożliwe. Oznacza to, że pozytywna ocena, gołosłownego w istocie wniosku, była wykluczona. Argumenty podniesione w zażaleniu, jak również załączone do niego dokumenty, nie podważają prawidłowości podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. Przede wszystkim zauważyć należy, że skarżący nie przedstawił całokształtu swojej sytuacji materialnej, poprzestając na wykazaniu ponoszonych wydatków oraz ciążących na nim zobowiązań prywatnych i publicznoprawnych, a pomijając zupełnie kwestię osiąganych dochodów czy stanu majątkowego. Przedłożone przez stronę dokumenty w postaci kopii decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w innej sprawie, czy potwierdzenia opłacenia podatku rolnego, a tym bardziej wniosek o przyznanie płatności – nie obrazują w żaden sposób stanu posiadania skarżącego. Nadal nie są znane źródła przychodu skarżącego ani wysokość dochodu, jak również stan jego majątku ruchomego i nieruchomości. W tej sytuacji Naczelny Sad Administracyjny w istocie nie ma możliwości skonfrontować wysokość zobowiązania skarżącego z jego rzeczywistymi możliwościami płatniczymi, a co za tym idzie, ocenić, czy wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarżący tak we wniosku, jak i w zażaleniu nie uprawdopodobnił zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazanych w treści art. 61 § 3 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skarżącego, brak wystarczającego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie obligował WSA do wezwania strony do usunięcia braków formalnych tego wniosku w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. przez wskazanie okoliczności przemawiających za zasadnością wniosku. Jak wskazano wyżej, ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek wstrzymania wykonania decyzji spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do uprawdopodobnienia, że wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę lub doprowadzi do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Brak takiego uprawdopodobnienia nie może być uznany za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.). Uzasadnienie wniosku nie jest elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność i nie podlega uzupełnieniu poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a więc niedostateczne uzasadnienie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 października 2013 r. o sygn. akt I OZ 848/13; z 16 września 2014 r. o sygn. akt I OZ 744/14; z 19 marca 2014 r. o sygn. akt I FZ 74/14; z 15 stycznia 2015 r. o sygn. akt I FZ 482/14; z 7 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II GZ 255/17; z 17 października 2017 r. o sygn. akt II GZ 769/17, z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GZ 169/20 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Podkreślić w tym miejscu wypada, że strona skarżąca jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, od którego należy oczekiwać, że posiada on wiedzę o przepisach normujących postępowanie przed sądami administracyjnymi oraz że dokłada należytej staranności podczas prowadzenia powierzonych mu spraw. Z istoty zaś postępowania wpadkowego, jakim jest postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, wynika, że to na wnioskodawcy spoczywa ciężar uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za zasadnością wniosku. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłową uznał ocenę WSA, że skarżący nie uprawdopodobnił, że w tej sprawie wystąpiły przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. umożliwiające zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny analiza akt sprawy w aspekcie okoliczności mających związek ze złożonym wnioskiem o wstrzymanie również nie dała uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zażalenia. Na marginesie NSA stwierdza, że postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 p.p.s.a.). W interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami źródłowymi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.