I OSK 1896/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.P. i M.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt: II SA/Ke 822/17 odrzucającego skargę K.P. i M.P. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik w przedmiocie przeniesienia domu samopomocy do budynku po zlikwidowanej szkole podstawowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt: II SA/Ke 822/17 odrzucił skargę K.P. i M.P. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik w przedmiocie przeniesienia domu samopomocy do budynku po zlikwidowanej szkole podstawowej, wskazując w uzasadnieniu, że skarżący przedmiotem skargi uczynili czynność faktyczną przeniesienia Środowiskowego Domu Samopomocy z C. do budynku po zlikwidowanej Filii Szkoły Podstawowej w Z.D. i wyjaśniając, że objęta skargą czynność nie spełnia warunków umożliwiających przeprowadzenie sądowej kontroli w sprawie, bowiem nie mieści się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1639 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Od powyższego postanowienia skarżący wywiedli skargę kasacyjną domagając się uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, rozpoznania sprawy na rozprawie i zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy otwarcie Środowiskowego Domu Samopomocy może być efektem podjęcia aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a sąd administracyjny jest władny dokonywać kontroli legalności wskazanej działalności organów administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie otwarcia domu samopomocy nie wydano aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 oraz pkt 5-6 p.p.s.a., jednak kontroli sądowoadministracyjnej mogą być poddane także akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, inne niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. Zdaniem skarżących, skoro zgodnie z art. 18 ustawy o pomocy społecznej do zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi, to otwarcie świetlicy może być efektem podjęcia aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a sąd administracyjny jest władny dokonywać kontroli legalności wskazanej działalności organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta i Gminy Chmielnik wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc, że przedmiotem zaskarżenia nie była kwestia utworzenia Środowiskowego Domu Samopomocy, lecz okoliczność faktycznego przeniesienia do budynku po zlikwidowanej szkole. Z jednej strony zarzut skargi został oparty na zakwestionowaniu poglądu, że zaskarżona czynność faktyczna nie podlega rozpoznaniu przez Sąd, a z drugiej opiera się na wskazaniu przepisów prawa dotyczących tworzenia Środowiskowego Domu Samopomocy. Naczelny Sąd Administracyjny zważy, co następuje: Stosownie do art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawy do zastosowania tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, nie uwzględniając wniosku stron skarżących kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Nie można w tym zakresie pomijać regulacji art. 175 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą istnieje konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego. Ustanowiony w tym przepisie przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować nie tylko sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie skonstruowanie skargi kasacyjnej, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnych spraw. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu – co do zasady - z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a. Działanie sądu administracyjnego podlega bowiem regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania, przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.). Uwagi powyższe odniesione do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania prowadzą do wniosku, że zarzuty te nie mogły odnieść skutku. Skarżący kasacyjnie zarzucili w skardze kasacyjnej naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podnosząc, że Sąd błędnie uznał, że skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ otwarcie świetlicy może być efektem podjęcia aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a sąd jest władny dokonywać kontroli działalności organów administracji publicznej. Sposób sformułowania zarzutu wskazuje, że w istocie skarżący kwestionują prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji o odrzuceniu ich skargi, zarzucając Sądowi dokonanie błędnej kontroli, o jakiej mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., skoro ich zdaniem skarga podlegała rozpoznaniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jako dotycząca być może efektu w postaci podjęcia aktu lub czynności. Przede wszystkim należy podkreślić, że powołany przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przytoczony w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania to przepis tzw. wynikowy, mający zastosowanie w razie zajścia wskazanych w nim okoliczności, a więc stwierdzenia braku kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Generalnie reguluje on zatem formę rozstrzygnięcia w przypadku stwierdzenia podstaw do odrzucenia skargi. Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że powyższy przepisy ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z uzasadnienia orzeczenia wynika, że Sąd I instancji stwierdził brak swojej właściwości do rozpoznania skargi, to nie można zarzucić skutecznie naruszenia tego przepisu przez jego zastosowanie, gdyż właśnie jego zastosowanie w takim przypadku jest prawidłowe, zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego wyżej przepisu, tak jak innych przepisów o charakterze ogólnym, jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Przepis ten powinien być więc połączony z innymi przepisami mającymi zastosowanie w sprawie, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a więc przepisami, których naruszenie spowodowało błędne uznanie, że skarga nie podlegała rozpoznaniu w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tymczasem w sformułowanym zarzucie skargi kasacyjnej nie wskazano na jakiekolwiek przepisy, których uchybienie spowodowało odrzucenie skargi, z uwagi na stwierdzenie braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy. Nie mógł być takim przepisem, stanowiącym skuteczną podstawę kasacyjną przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W kontekście przedstawionego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej należy podkreślić, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Jednakże mimo, że art. 3 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069). Nie mógł zatem być uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powiązany wyłącznie z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bez wskazania przepisów, które doprowadziły do błędnej, zdaniem skarżących kasacyjnie, kontroli skargi. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym postanowieniem przepisów art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano wprawdzie przepis art. 18 ustawy o pomocy społecznej, jednakże hipotetecznie uznając, że "otwarcie świetlicy może być efektem podjęcia aktu lub czynności", a jednocześnie przyznając, że przedmiotem skargi była czynność faktyczna przeniesienia Środowiskowego Domu Samopomocy do budynku zlikwidowanej szkoły. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14). W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 18 ustawy o pomocy społecznej nie mógł być skuteczny, nawet przy uwzględnieniu stanowiska NSA zawartego w uchwale z dnia z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować jednakże może dokonać rekonstrukcji zarzutu w sytuacji, gdy umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Niemniej jednak w niniejszej sprawie nie zaistniała możliwość rekonstrukcji zarzutu na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie negującej w swojej treści przyjętego przez Sąd stanowiska, że przedmiotem zaskarżenia była czynność nie mieszcząca się w kognicji sądów administracyjnych. Podkreślić także trzeba, że do strony należy wskazanie przedmiotu zaskarżenia, którego Sąd nie może domniemywać, rozstrzygając w granicach danej sprawy. Skarżący swoją skargę określili jako skargę na czynność faktyczną, opierając ją o przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a na wezwanie Sądu z dnia 6 grudnia 2017 r. do sprecyzowania, jaka konkretnie czynność lub akt organu jest przedmiotem skargi wskazali w piśmie z dnia 12 grudnia 2017 r., że zaskarżają czynność faktyczną polegającą na przeniesieniu istniejącego Środowiskowego Domu Samopomocy do budynku zlikwidowanej szkoły (...) bez formalnoprawnej podstawy. Znamienne jest, że postanowieniem z dnia 27 grudnia 2017 r. starszego referendarza sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Kielcach przyznano skarżącym prawo pomocy w zakresie całkowitym, a wyznaczony z urzędu pełnomocnik nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia, co w rzeczywistości jest przedmiotem żądania skarżących, a lakoniczne stwierdzenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że otwarcie świetlicy może być efektem podjęcia aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. było niewystarczające do uznania skuteczności zarzutów skargi kasacyjnej wobec podjętego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej żądania dotyczącego zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 p.p.s.a. Natomiast odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a.