I OSK 3045/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 742/15 o odrzuceniu skargi M.G. na bezczynność Szefa Służby Celnej w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia 02 marca 2015 r. dotyczącej możliwości popełnienia wykroczenia dyscyplinarnego przez funkcjonariuszy celnych Ministerstwa Finansów postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 742/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M.G. na bezczynność Szefa Służby Celnej w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia 02 marca 2015 r. dotyczącej możliwości popełnienia wykroczenia dyscyplinarnego przez funkcjonariuszy celnych Ministerstwa Finansów. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że pismem z dnia 2 marca 2015 r. M.G. wystąpił do Ministra Finansów z wnioskiem o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w sprawie możliwości popełnienia wykroczenia dyscyplinarnego przez funkcjonariuszy Departamentu Służby Celnej Ministerstwa Finansów, wnosząc o wszczęcie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie ewentualnej winy mł. eksperta M.F. w kwestii naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa, art. 36 kpa oraz art. 9 kpa. W odpowiedzi na ww. pismo, Dyrektor Departamentu Służby Celnej Ministerstwa Finansów pismem z dnia 12 marca 2015 r. nr [..] poinformował M.G., że przepisy ustawy o Służbie Celnej nie przewidują możliwości wszczęcia postępowania wyjaśniającego lub dyscyplinarnego wobec funkcjonariusza celnego na podstawie wniosku funkcjonariusza celnego (w ramach samooskarżenia) lub na wniosek osób trzecich. Niezależnie od powyższego, podkreślił, że w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym wobec funkcjonariuszy Służby Celnej, nie jest możliwe naruszenie przepisów postępowania administracyjnego ponieważ nie mają one zasadniczo zastosowania w tym postępowaniu. Po otrzymaniu ww. pisma, M.G. skierował do Ministra Finansów pismo z dnia 16 marca 2015 r., w którym wyjaśnił, że jego pismo z dnia 2 marca 2015 r. jest wnioskiem lub skargą, w zależności od oceny jego treści (vide art. 222 kpa) przez właściwy organ administracji państwowej. Pismem z dnia 31 marca 2015 r. nr [..] Zastępca Dyrektora Departamentu Służby Celnej Ministerstwa Finansów poinformował ww., że stanowisko organu, zaprezentowane w piśmie z dnia 12 marca 2015 r., pozostaje aktualne także w odniesieniu do pisma strony z dnia 16 marca 2015 r. Pismem z dnia 29 kwietnia 2015 r. M.G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia 2 marca 2015 r. na działanie funkcjonariuszy celnych Departamentu Służby Celnej Ministerstwa Finansów, wnosząc o: 1) nakazanie Ministrowi Finansów (Szefowi Służby Celnej) załatwienia sprawy zainicjowanej skargę ("wnioskiem") z dnia 2 marca 2015 r. w sposób pozbawiony lekceważenia dla obowiązujących norm prawnych, w tym bez dalszej zwłoki; 2) stwierdzenie, że dotychczasowa bezczynność uprawnionych organów Ministerstwa Finansów, maskowana działaniami osób nieuprawnionych, tj. Dyrektora Departamentu Służby Celnej i jego Zastępcy, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca przedmiotem skargi do WSA w Warszawie uczyniła bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia 2 marca 2015 r. dotyczącej możliwości popełnienia wykroczenia dyscyplinarnego przez funkcjonariuszy celnych Ministerstwa Finansów. Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zdaniem Sądu I instancji, analiza pisma skarżącego z dnia 2 marca 2015 r., jak również pisma strony z dnia 16 marca 2015 r., pozwala na stwierdzenie, iż jest to skarga w trybie wnioskowo-skargowym, uregulowanym w Dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Sąd podkreslił, że czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów Działu VIII kpa, odnoszące się do skarg i wniosków, nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym art. 3 § 2 pkt 1-8 P.p.s.a. i nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Mając na względzie przepis art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd I instancji uznał, iż w postępowaniu skargowo-wnioskowym brak jest podstaw prawnych do rozstrzygania wniosku skierowanego do organu w formach przewidzianych w ww. przepisie. Tryb skargowo-wnioskowy jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Stąd też do skarg i wniosków nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a skarga (w konsekwencji również skarga na bezczynność w tym zakresie) jako niedopuszczalna, zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył M.G., zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżący uczynił przedmiotem rozpoznania skargi z dnia 2 marca 2015 r. bezczynność Szefa Służby Celnej, dotyczącej możliwości popełnienia wykroczenia dyscyplinarnego przez funkcjonariuszy celnych Ministerstwa Finansów, w sytuacji gdy skarżący uczynił przedmiotem skargi nierozpoznanie w ogóle jego sprawy dotyczącej wniosku o wszczęcie postępowania wyjaśniającego przez Ministra Finansów a nie bezczynność Szefa Służby Celnej, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego odrzucenia skargi na posiedzeniu niejawnym; 2) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, w sytuacji gdy skarżący wniósł skargę na niezgodne z prawem załatwienie skargi przez Dyrektora Departamentu Służby Celnej a nie na bezczynność Szefa Służby Celnej; 3) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że skarga dotyczyła bezczynności Szefa Służby Celnej, gdy tymczasem skarżący wyraźnie wskazał w petitum skargi, że organem w sprawie jest Minister Finansów, a treści skargi dotyczyła sposobu procedowania przez organ Ministerstwa Finansów w sprawach dotyczących strony w sposób niezgodny, a nawet lekceważący dla obowiązujących norm prawnych, tym samym nierozpoznanie przez Sąd wszystkich zarzutów objętych skargą, znajdujących oparcie w stanie faktycznym, błędnie ocenionym przez Sąd, skutkujące niesłusznym odrzuceniem skargi, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 4) art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę działalności administracji oraz nieprawidłowe przyjęcie, że skarżący uczynił przedmiotem bezczynność Szefa Służby Celnej, podczas gdy skarżący wyraźnie wskazał w petitum skargi, że organem w sprawie jest Minister Finansów, skutkujące niesłusznym odrzuceniem skargi. Ponadto skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nie uwzględniając zasady prawa skarżącego do sądu. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zagadnienie, czy dopuszczalna była skarga do sądu administracyjnego w postępowaniu regulowanym przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa). Wszystkie pozostałe zarzuty zależały od rozstrzygnięcia tego kluczowego zagadnienia. W rozpoznawanej sprawie należało podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że skarga wniesiona przez M.G. nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-8 P.p.s.a.. W szczególności skarga ta nie może zostać zakwalifikowana jako złożona na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (pkt 8) P.p.s.a.. Skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. prawne formy działania organów administracji publicznej. Powyższe oznacza, że jeżeli wymienione w tych przepisach formy działania administracji publicznej nie podlegają zaskarżeniu, to nie jest możliwe także wniesienie skargi na bezczynność bądź przewlekłość organu w ich podjęciu. Z pisma skarżącego skierowanego do Ministra Finansów wynika, że skarżący wnosi o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w sprawie możliwości popełnienia wykroczenia dyscyplinarnego przez funkcjonariuszy celnych Ministerstwa Finansów, co w konsekwencji oznacza, że dotyczyła ona postępowania skargowo–wnioskowego, regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Potwierdza to również sam skarżący, który w piśmie z dnia 16 marca 2015 r. skierowanym do Ministra Finansów wyjaśnił, iż jego pismo z dnia 2 marca 2015 r. jest wnioskiem lub skargą w zależności od oceny jego treści przez właściwy organ, powołując przy tym art. 222 K.p.a., który odnosi się wprost do postępowania skargowego i wnioskowego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 K.p.a. W razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2012 r., I OSK 1589/12, z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09, z 14 października 2010 r., II OSK 2019/10, czy z 12 marca 2008 r., II OSK 314/08). Przedmiot samej skargi opisanej w art. 227 K.p.a. został ujęty bardzo szeroko. Przedmiotem skargi może być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu (por. np. postanowienie NSA z 4 kwietnia 2012 r., I OSK 717/12). Postępowanie to ma zatem charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności w nim podejmowanych nie stosuje się przepisów działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. W odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu skargi (art. 238 § 1 K.p.a.), które także nie jest decyzją administracyjną ani aktem o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. Tym samym czynności – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów działu VIII K.p.a., czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 1012, s. 81, uw. 13; s. 210, uw. 3 pkt 2). Zaskarżone postanowienie nie narusza zatem art. 3 § 2 P.p.s.a. i tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji trafnie została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 P.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów oraz argumentów podnoszonych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że choć są one częściowo usprawiedliwione, to ze względu na to, iż uchybienie Sądu I instancji w zakresie określenia organu, którego dotyczyła skarga na bezczynność, nie miało wpływu na wynik sprawy, to nie mogły one odnieść zamierzonego skutku. Wyjaśnić bowiem należy, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadami procesowymi, w szczególności uwypuklonymi w skardze kasacyjnej naruszeniami art. 134 P.p.s.a., a regulującego w § 1 obowiązek orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny także z urzędu, zaś w § 2 statuującego zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi nieważność zaskarżonego aktu lub czynności, wreszcie art. 141 § 4 P.p.s.a., regulującego elementy uzasadnienia wyroku. Sąd I instancji orzekał bowiem w oparciu o akta sprawy oraz rozpoznał ją we właściwym zakresie, nadto w dostateczny sposób wyartykułował swe stanowisko w sposób pozwalający na odczytanie jego intencji oraz kontrolę instancyjną. Wskazać bowiem należy, że w uzasadnieniu sąd ma obowiązek przedstawić nie tylko zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego. Przedstawienie w uzasadnieniu zarzutów skargi powinno polegać na podaniu treści tych zarzutów, a jeżeli ich w skardze nie sformułowano – na wskazaniu podniesionych przez skarżącego "naruszeń prawa" lub "interesu prawnego". Oznacza to, że wadliwe jest takie rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny, gdy sąd ten nie rozpatrzy i nie oceni kwestii prawnych wynikających z zarzutów podniesionych w skardze (wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1457/11). Co do zasady, przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. wymaga ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych w skardze, jednakże brak tego, jak również skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygniecie nie wpływają nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (postanowienie NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1810/10). Z kolei zgodnie z art. 141 § 4 zd. pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego wynika m.in., że sąd administracyjny ma obowiązek umotywowania swojego stanowiska co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a więc przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do jego podjęcia. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05). Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonujące oraz stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., II OSK 632/05). Z treści uzasadnienia powinno ponadto wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., II GSK 812/09). Powyższe wymagania co do uzasadnienia orzeczenia sądowego mają prowadzić do tego, aby uzasadnienie to było sporządzone w taki sposób, aby możliwa była kontrola instancyjna tego orzeczenia. Dokonując oceny uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem spełnienia wymogów, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., należy zauważyć (biorąc pod uwagę okoliczności sprawy), że możliwe jest odtworzenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji odrzucając skargę. Zatem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie w sposób umożliwiający dokonanie właściwej kontroli instancyjnej. Natomiast wobec treści pism skarżącego zarówno z dnia 2 marca 2015 r. oraz skargi skierowanej do Sądu uznać należało, że Sąd I instancji nieprawidłowo zakwalifikował skargę jako skargę na bezczynność Szefa Służby Celnej. W wyżej wymienionych pism wynika bowiem, że intencją skarżącego było wniesienie skargi na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania wniosku (skargi) na działanie funkcjonariuszy celnych Departamentu Służby Celnej. Kwestia ta wymagała wyjaśnienia z uwagi na konieczność prawidłowego określenia strony postępowania, jednak powyższe uchybienie Sądu I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem to przedmiot zaskarżenia miał decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie mogło stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji, przewidujący prawo podmiotu do sprawiedliwego rozpoznania jego sprawy, przy uwzględnieniu, że ustawa nie może nikomu ograniczać prawa do dochodzenia na drodze sądowej ochrony jego praw i wolności. Postępowanie toczące się na podstawie Działu VIII K.p.a. nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżącego. Zaskarżone postanowienie nie narusza zatem art. 45 ust. 1 Konstytucji. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a.