I OSK 772/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie NSA Olga Żurawska - Matusiak del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 801/16 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 801/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] listopada 2011 r. (znak: [...]). Na mocy tej decyzji odmówiono zwrotu nieruchomości stanowiącej własność [...] W., położonej w W., przy ul. G. [...], stanowiącej dawną działkę nr [...], aktualnie oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] oraz część działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] (pkt I) oraz nieruchomości, położonej w W., przy ul. G. [...], oznaczonej obecnie jako działki ewidencyjne nr [...], [...] z obrębu [...] oraz działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], a także część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] (pkt II). Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła A. K., zaskarżając go w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi (a tym samym nieuzasadnione zastosowanie art. 151 p.p.s.a.), pomimo że Minister Infrastruktury i Budownictwa, wydając kwestionowaną decyzję, dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - co pozwala w ocenie autora skargi kasacyjnej postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia: 1) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji bezpodstawnie odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], mimo iż organ ten, odmawiając zwrotu nieruchomości, rażąco naruszył prawo, gdyż stan faktyczny sprawy wskazuje, że co najmniej część nieruchomości stałaby się zbędna na cel wywłaszczenia, gdyby inwestycja osiedla mieszkaniowego została wykonana zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] września 1975 r.; 2) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 229 u.g.n. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w sprawie organy obu instancji bezpodstawnie odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], mimo iż organ ten, odmawiając zwrotu nieruchomości z uwagi na ustanowienie na jej części prawa użytkowania wieczystego, rażąco naruszył prawo, gdyż prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej już po wejściu w życie u.g.n.; 3) art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi w sytuacji gdy Starosta [...] oraz organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (w szczególności zasadniczej dla rozpoznania sprawy kwestii spełnienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia) oraz zaniechały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło w konsekwencji do wadliwości uzasadnień wydanych w sprawie decyzji; 4) art. 2, 21 i 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie podstawowych zasad ochrony prawa własności oraz wykładnię przywołanych wyżej przepisów w sposób, który tej ochrony nie gwarantuje; 5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że w sprawie spełnione były przesłanki utrzymania w mocy przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa decyzji wydanej w pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że plan realizacyjny zatwierdzony dnia [...] września 1975 r. wskazywał jako cel wywłaszczenia "osiedle mieszkaniowe z parkingiem wielopoziomowym", na nieruchomości zrealizowano natomiast osiedle mieszkaniowe z infrastrukturą towarzyszącą w postaci m.in. parkingów płaskich, co stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej realizacja celu wywłaszczenia nie miała jedynie polegać na zapewnieniu mieszkańcom osiedla określonej ilości miejsc postojowych. Ujęcie w planie realizacyjnym parkingu wielopoziomowego wskazuje na pewną organizację przestrzenną infrastruktury osiedla, która cechować się miała określoną "zwartością" i efektywnością wykorzystania terenu. Wprowadzenie parkingów jednopoziomowych zamiast wielopoziomowego wpłynęło bezpośrednio na zwiększenie zapotrzebowania na powierzchnię gruntu niezbędną do realizacji celu, co ma znaczenie dla roszczenia byłego właściciela nieruchomości. Zakwestionowano również odmowę zwrotu nieruchomości z uwagi na urządzenie na jej części terenów zielonych, podnosząc, że ze względu na niewielkie wymagania co do środków i pracy, tereny te mogą być tworzone na dowolnie dużej powierzchni nieruchomości, jaka pozostała do zagospodarowania. Ponadto zwrócono uwagę, że Spółdzielnia Mieszkaniowa A. ogłaszała fakt posiadania wolnych terenów pod budownictwo i działalność gospodarczą, co w ocenie autora skargi kasacyjnej wskazuje bezsprzecznie, że co najmniej część nieruchomości była zbędna na cel budowy osiedla mieszkaniowego. Autor skargi kasacyjnej zarzucił też, że działania inwestora nosiły znamiona samowoli budowlanej z uwagi na brak dokumentów wskazujących na zmiany planu realizacyjnego i wydanego w jego następstwie pozwolenia na budowę w zakresie typu parkingu. Co więcej zdaniem skarżącej kasacyjnie Starosta [...] dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie postępowania dowodowego. Wskazano, że organ zaniechał zbadania aktów administracyjnych wydanych w toku procesu inwestycyjnego budowy osiedla, nie skorzystał też ze środków dowodowych takich jak wnioskowane przez stronę skarżącą kasacyjnie zdjęcia lotnicze oraz mapa stanowiąca porównanie rzeczywistej mapy nieruchomości z mapą stanowiącą załącznik do planu realizacyjnego osiedla. Podkreślono także, że dokonane przez organ oględziny mogą wskazywać jedynie na stan zagospodarowania nieruchomości w dacie wydania decyzji, nie niosą jednak żadnej informacji w odniesieniu do kwestii spełnienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określonych w art. 137 u.g.n. w terminach tam wskazanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Wyrok Sądu pierwszej instancji został zaskarżony w całości. Należy jednak zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej nie dotyczą odmowy zwrotu nieruchomości określonej w punkcie II decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Grunty te znajdowały się w dniu wydania decyzji przez Starostę pod drogami publicznymi, co wykluczało ich zwrot wywłaszczonemu właścicielowi tej nieruchomości. W skardze kasacyjnej nie kwestionuje się tej okoliczności, zatem należy uznać, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczą nieruchomości objętej punktem I decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Organy nadzoru odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Starosty co do tej nieruchomości, uznały przede wszystkim, że starosta prawidłowo przyjął, że na przeszkodzie zwrotowi tej nieruchomości stoi okoliczność przekazania tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej A. w W., a ponadto, że cel wywłaszczenie tej nieruchomości, którym była budowa osiedla mieszkaniowego został zrealizowany. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Wojewody i Ministra jest trafne. Przed przejściem do merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej konieczne jest przypomnienie za Sądem pierwszej instancji zasad rządzących się w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności. Wynika to z tego, że jak się wydaje, autor skargi kasacyjnej zapominając o tych zasadach formułuje zarzuty i je uzasadnia w sposób, znamienny dla postępowania zwykłego, nie uwzględniając specyfiki postępowania nieważnościowego. Tymczasem postępowanie nieważnościowe ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Innymi słowy, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym. W realiach niniejszej sprawy chodzi przede wszystkim o to, czy Starosta odmawiając w 2011 r. zwrotu opisanych w punkcie pierwszym jego decyzji działek rażąco naruszył prawo. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości. Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie trafnie podnosi się również, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności. Tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem. O rażącym naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. można by ewentualnie mówić w przypadku, gdyby organ wydał decyzję nie przeprowadzając w ogóle żadnego postępowania wyjaśniającego. Zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawnego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). O przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym należy podkreślić, że oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Ponadto żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a). Warto też dodać, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a. Z przedstawionych wyżej teoretycznych wywodów wynika, że postępowanie dowodowe w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ma ograniczony zakres i jest uzależnione od inicjatywy strony wnioskującej o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wnioskodawczyni w niniejszej sprawie powinna przede wszystkim wskazać przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa a następnie je wykazać. To nie organy administracji mają poszukiwać okoliczności i dowodów na potwierdzenie stanowiska wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji zwrotowej. Skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi w sytuacji gdy Starosta [...] oraz organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (w szczególności zasadniczej dla rozpoznania sprawy kwestii spełnienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia) oraz zaniechały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zarzut ten jest zatem bezskuteczny co do naruszenia art. 80 k.p.a., który to dotyczy oceny materiału dowodowego. Podobnie bezskuteczny jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., który to przepis reguluje sposób sporządzania uzasadnienia decyzji, a w tym zarzucie skarżąca kasacyjnie nie nawiązuje do wadliwości uzasadnienia decyzji. Zdaniem Sądu Kasacyjnego, mając na względzie przedstawione wyżej wymogi postępowania nieważnościowego, Sąd prawidłowo uznał, że Minister w zaskarżonej decyzji nie naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ponieważ wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (w szczególności zasadniczą dla rozpoznania sprawy kwestię podnoszonego spełnienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia) oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, organ administracji w postępowaniu zwrotowym nie jest uprawniony do oceny prawidłowości i oceny zgodności z prawem procesu inwestycyjnego obiektów budowlanych zrealizowanego osiedla mieszkalnego. Nadto sugestie autora skargi kasacyjnej o działaniach stanowiących samowolę budowlaną, w żaden sposób nie zostały nawet uprawdopodobnione, zatem należy uznać je za gołosłowne. Organy nadzoru uznały, że Starosta prawidłowo ustalił stan faktyczny dotyczący realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Starosta oparł się nie tylko, jak twierdzi skarżąca, na piśmie Spółdzielni Mieszkaniowej A. z dnia [...] maja 2000 r. i piśmie Wydziału Architektury Urzędu Gminy [...] z dnia [...] lipca 2000 r. ale również na załącznikach do tego drugiego pisma i szeregu innych dokumentach geodezyjnych i związanych z procesem budowlanym ale także na dowodzie ze szczegółowych oględzin nieruchomości, które co prawda zostały przeprowadzone w dniu [...] maja 2011 r., ale które potwierdzają realizację celu wywłaszczenia. Skarżąca nie podważyła ustaleń Starosty. A wynika z nich bezspornie realizacja na wywłaszczonej nieruchomości parkingów jednopoziomowych i zieleni urządzonej. W skardze kasacyjnej zarzucono także w sposób nieuprawniony nieustalenie terminów realizacji inwestycji wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Autor skargi kasacyjnej pomija jednak, wywody Sądu pierwszej instancji, z których wynika, że terminy te w niniejszej sprawie nie mogą być stosowane z mocą wsteczną, ponieważ wywłaszczenie nastąpiło na podstawie umowy z dnia [...] października 1975 r. Stanowisko Sądu należy podzielić. Bowiem trzeba mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11 (OTK-A 2014/3/31). Zgodnie tym orzeczeniem, art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. NSA w niniejszym składzie podziela przy tym pogląd, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 38/11 znajduje odpowiednie zastosowanie do przesłanki zwrotu określonej w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Innymi słowy, motywy tego wyroku Trybunału powodują, że również niedopuszczalne jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 254/13). Zebrany przez Starostę materiał dowodowy wskazuje na realizację celu wywłaszczenia przed złożeniem wniosku zwrotowego. Skarżąca nie zdołała podważyć tej okoliczności. Przy czym w sytuacji niekwestionowania tego ustalenia w postępowaniu zwykłym, nie jest wystarczające jedynie poddawanie tej okoliczności w wątpliwość, bez wskazania na konkretne okoliczności podważające to ustalenie. Należy tu zaznaczyć, że w sprawie nie jest kwestionowana budowa parkingów jednopoziomowych zamiast parkingu wielopoziomowego i urządzenie zieleni. Jak już wyżej podano w niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym nie prowadzi się postępowania dowodowego jak w postępowaniu zwykłym. Konkludując, wbrew stanowisku skarżącej nie sposób dopatrzyć się rażąco naruszających prawo uchybień starosty w przeprowadzonym przez niego postępowaniu dowodowym. Zatem nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 229 u.g.n. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie upatruje go w niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów w sytuacji, gdy w sprawie organy obu instancji bezpodstawnie odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, mimo iż organ ten, odmawiając zwrotu nieruchomości z uwagi na ustanowienie na jej części prawa użytkowania wieczystego, rażąco naruszył prawo, gdyż prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej już po wejściu w życie u.g.n. Odnosząc się do tego zarzutu, przede wszystkim należy stwierdzić, że zarówno Starosta jak i organy nadzoru nie przywołały art. 229 u.g.n. jako podstawy odmowy zwrotu nieruchomości. Zatem nie stosowały tego przepisu. Z niekwestionowanych w sprawie ustaleń wynika, że umowa o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej A. w użytkowanie wieczyste działek położonych w W., przy ul. G. [...], stanowiących dawną działkę nr [...], aktualnie oznaczonych jako działka ewidencyjna nr [...] oraz część działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], została zawarta dnia [...] grudnia 1997 r. Zatem przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast wpisu tego prawa do księgi wieczystej sąd dokonał w dniu [...] maja 2000 r., tj. po wejściu wżycie tej ustawy. Tym niemniej ustanowienie tego prawa na tej nieruchomości jest skuteczne. Okoliczność ta jest zatem kluczową, jaka zaistniała w analizowanej sprawie. Bowiem objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość została obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej, co wyklucza jej zwrot na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Z tego powodu, w zaistniałej sytuacji nie było w ogóle konieczne dokonywanie oceny, czy wywłaszczona nieruchomość jest – w świetle obowiązującego prawa – "zbędna" na cel wywłaszczenia, czy też nie. W rezultacie także przepis art. 137 w/w ustawy gruntowej nie mógł w tej sprawie stanowić podstawy rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej nie podjęto rzeczowej polemiki z Sądem pierwszej instancji co do tego, że ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości uniemożliwia jej zwrot wywłaszczonemu właścicielowi. Tymczasem jak to trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter decyzji konstytutywnej, a więc takiej, która tworzy, zmienia lub znosi określone stosunki prawne. Zmienia ona bowiem stan prawny nieruchomości powstały po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu, przez przywrócenie dotychczasowemu właścicielowi prawa własności nieruchomości. Zmiana stanu prawnego następuje tu nie z mocy samej ustawy, ale z mocy aktu administracyjnego jakim jest decyzja o zwrocie nieruchomości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 18/14; Paweł Wojciechowski, Komentarz do art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 2015, teza 10). Zatem jednym z koniecznych (ale niewystarczających) warunków dla uwzględnienia podania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie, że w chwili orzekania przez organ o zwrocie przedmiotowa nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W przeciwnym razie musi być wydana decyzja odmowna. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 13 kwietnia 2015 r. (I OPS 3/14, ONSAiWSA 2015/5/82) wyjaśnił w szczególności, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n. jako przesłanki zwrotu nieruchomości stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął również, że organy prowadząc postępowanie w sprawie o zwrot w przypadku poczynienia rzeczonego ustalenia co do statusu własnościowego wywłaszczonej nieruchomości nie są zobowiązane do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz podejmowania działań mających na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich. Reasumując, już samo ustalenie, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest aktualnie, tj. w chwili orzekania przez organ, właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot lub na nieruchomości tej ustanowiono użytkowanie wieczyste, jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Bowiem utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, w związku z ustanowieniem na niej prawa użytkowania wieczystego, w istocie rzeczy z uwagi na zakres prawa użytkowania wieczystego, skutkuje tym, że przestaje istnieć nieruchomość, w stosunku do której można - co do zasady – orzec o jej zwrocie. Bowiem wszelkie ustalenia, dokonywane na podstawie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mają w takim przypadku znaczenie tylko teoretyczne. Nawet przy ustaleniu, że żądanie zwrotu nieruchomości, z uwagi na treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest uzasadnione, to z uwagi na fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, nie jest to prawnie możliwe (patrz np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 336/10). Konstatacja ta nie pozbawia w jakimkolwiek stopniu ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości związanych z zarzutem zbycia wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, z naruszeniem uprawnień tych właścicieli do żądania zwrotu. Okoliczność ta stanowi bowiem element ustaleń faktycznych i ocen prawnych, które mogą być dokonane samodzielnie przez sąd powszechny jako przesłanka rozstrzygnięcia w procesie o zapłatę odszkodowania (por. np. uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 15 września 2015 r., III CZP 107/14, OSNC 2016/2/16). Sąd pierwszej instancji, pomimo uznania, że obciążenie nieruchomości prawem użytkowania wieczystego wyłącza jej zwrot, z ostrożności odniósł się do zarzutu skarżącej dotyczącego niezrealizowania celu wywłaszczenia i uznał, że został on zrealizowany. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z tym stanowiskiem podniosła zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednak i ten zarzut nie jest zasadny. Z prawidłowych, jak już wskazano, ustaleń organów administracji wynika, a co jest przedmiotem sporu, jest wybudowanie na wywłaszczonej nieruchomości zamiast parkingu wielopoziomowego parkingów jednopoziomowych i urządzenie zieleni. Nie budzi też wątpliwości, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego z usługami [...]. Z zatwierdzonego planu realizacyjnego wynika, że na tej nieruchomości przewidziano parking wielopoziomowy. Skarżąca twierdzi, że realizacja na wywłaszczonej nieruchomości parkingów jednopoziomowych i urządzenie zieleni, jest niedopuszczalną zmianą celu wywłaszczenia, co miałoby skutkować nieważnością decyzji zwrotowej. Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia i zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, należy mieć na uwadze, że ustalenie realizacji celu wywłaszczenia nabiera szczególnej wymowy w przypadku gdy celem tym jest infrastruktura o złożonym charakterze, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od szeregu lat wyrażany był pogląd, iż budowa infrastruktury technicznej dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego, stanowi element złożonej i wieloetapowej inwestycji a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Rozpoczęcie zaś budowy inwestycji złożonej, nawet jeśli nie została jeszcze w pełni zakończona, dowodzi realizacji celu wywłaszczenia ( np. wyroki NSA z 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 643/12, z 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1433/10, z 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 581/08, z 7 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1324/06 i z 20 styczna 1999 r. sygn. akt IV SA 2033/96, pub w http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy problem dotyczy najczęściej (ale nie tylko) wywłaszczeń dokonanych w celu budowy osiedli mieszkaniowych. Istotny jest zatem fakt, że obecnie pogląd ten jest jeszcze bardziej, niż miało to miejsce dotąd rozumiany ogólnie (szeroko). Przykładowo NSA w wyroku z 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13 stwierdził, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane – przy jej kontroli - proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. W wyroku NSA z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13 dotyczącym zwrotu działki wywłaszczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego obecnie porośniętej jedynie dziką trawą i krzakami, wyraził pogląd, że teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłości powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom, bądź odpowiedniejszy ze względów ekonomicznych. Natomiast NSA w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12 uznał, iż także wybudowanie hali sportowej, parkingu i zaplecza gospodarczego stanowi realizację celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego. Budowa jego nie oznacza bowiem tylko wznoszenia budynków, ale także obiektów i urządzeń technicznych, stanowiących infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Do takich obiektów należą zaś także obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które co prawda – nie są urządzeniami umożliwiającymi korzystanie z zabudowy mieszkaniowej, ale służą mieszkańcom osiedla np. sklepy, szkoły, przedszkola, domy kultury. Obiekty tego typu mają charakter ogólnodostępny a mimo tej cechy - stanowią część zespołu urbanistycznego, określanego jako osiedla mieszkaniowe. W ten nurt orzeczniczy wplatają się także inne wyroki NSA np. z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14, z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14, z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 850/13, z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14, z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2755/13, z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2502/12 i z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1436/13 (wszystkie pub. w http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Poglądy prezentowane przez ten kierunek orzecznictwa, podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Ponadto w niniejszej sprawie, jak to trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, należy przede wszystkim odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji projektu zagospodarowania polegającą na dostosowaniu go do potrzeb inwestora. Za zmianę celu uznać należy jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Istotne jest również, że im bardziej ogólnie określono cel wywłaszczenia, tym większe było pole do modyfikacji projektu zagospodarowania. Osiedle mieszkaniowe jest swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości, by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym np. pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłości powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).). Budowa parkingów jednopoziomowych i urządzenie zieleni zamiast parkingu wielopoziomowego, nie powoduje, że realizowany jest inny cel niż budowa osiedla mieszkaniowego wraz usługami i infrastrukturą. Poczynione przez Starostę ustalenia faktyczne co do sposobu wykorzystania działek objętych decyzją Starosty (przytoczone również na s. 4 zaskarżonej decyzji) nie pozostawiają w ocenie NSA wątpliwości, że zagospodarowanie tych działek stanowi element osiedla mieszkaniowego wraz z usługami i infrastrukturą (m. in. zieleń, chodniki, parkingi, apteka, pawilon handlowy). Zatem doszło jedynie do dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia a nie jego zmiany. Przy tym bez znaczenia w takim przypadku jest to, czy Spółdzielnia Mieszkaniowa obecnie planuje kolejne inwestycje na posiadanych gruntach. Istotne jest bowiem to, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Późniejsze działania na wywłaszczonej nieruchomości są irrelewantne dla możliwości żądania zwrotu nieruchomości. Powyżej przedstawiona wykładnia art. 137 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. jest jedną z możliwych, obecnie dominującą. Jednak nawet gdyby obecnie uznać, że stanowisko skarżącej co do tego, że zagospodarowanie nieruchomości poprzez wybudowanie parkingów jednopoziomowych i urządzenie zieleni zamiast planowanego parkingu wielopoziomowego, należałoby uznać za zmianę celu wywłaszczenia, to taka argumentacja skarżącej mogłaby być przedmiotem oceny organu odwoławczego i Sądu w postępowaniu zwykłym. Natomiast w kontrolowanym postępowaniu nadzwyczajnym, nawet aktualnie uznana za nietrafną, aczkolwiek dopuszczalna wykładnia prawa zastosowana przez organ w postępowaniu zwykłym, nie może być uznana za rażąco naruszającą prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Reasumując nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe wywody wskazują, że sąd pierwszej instancji nie naruszył też podstawowych zasad ochrony własności wskazanych w art. 2, 21 i 64 Konstytucji RP. Przy czym autor skargi kasacyjnej nie uzasadnia, naruszenia art. 2 Konstytucji RP, co uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu. Konstytucja w art. 21 ust. 2 dopuszcza możliwość wywłaszczenia na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organy i Sąd pierwszej instancji opierając się w swoich orzeczeniach na wskazanych wyżej przepisach u.g.n., zakotwiczonych w przepisach Konstytucji RP, odmówiły zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z braku przesłanek wskazanych w ustawie, tj. wobec zrealizowania celu wywłaszczenia. Przy czym przepisy art. 136 i 137 u.g.n. podmioty te interpretowały ściśle. Zatem nie można uznać aby w sposób nieuprawniony odmówiono zwrotu i przez to naruszono wskazane przepisy konstytucyjne. Należy mieć też na uwadze, to na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że Konstytucja RP chroni nie tylko prawa majątkowe byłego właściciela, ale i prawa aktualnego właściciela oraz innych osób mających tytuły prawne do władania nieruchomością. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale z 13 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OPS 3/14) stwierdził wyraźnie, że prawo nabywcy wywłaszczonej nieruchomości także powinno korzystać z konstytucyjnej ochrony przewidzianej w art. 64. Warto tu dodać, że na konieczność uwzględnienia również praw majątkowych innych osób oraz zasady pewności prawa w sprawach dotyczących realizacji uprawnień byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny m. in. w wyroku z 19 lipca 2016 r. (sygn. akt Kp 3/15). W szczególności zadośćuczynienie roszczeniom byłych właścicieli nieruchomości nie powinno następować za cenę wyrządzenia nowych krzywd obecnym właścicielom i użytkownikom wieczystym przedmiotowych nieruchomości. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela prezentowanej przez skarżącą wykładni przepisów Konstytucji RP, która uwzględnia wyłącznie interes byłego właściciela. Z uwagi na to, że autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a z przedstawionych wyżej rozważań nie wynika, aby decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. miała wady skutkujące koniecznością jej uchylenia, należy uznać, że Minister prawidłowo utrzymał ją w mocy. Mając na względzie powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.