II GSK 1974/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło –Chlabicz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2496/13 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2009 rok - uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: 13 maja 2009 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w S. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2009 rok. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. przyznał skarżącemu płatność w pomniejszonej wysokości, do powierzchni stwierdzonej w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku. W wyniku wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w P. decyzją z [...] lipca 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] grudnia 2009 r., o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2009 rok. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że w trakcie weryfikacji wniosku pod kątem zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych, ujawniono nieprawidłowości odnośnie działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku. Obliczona powierzchnia nie została wyznaczona poprawnie. W związku z tym zaistniała konieczność wyeliminowania decyzji przyznającej płatność z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa nastąpiło w toku czynności zmierzających do wydania decyzji. Orzekając na skutek odwołania strony Prezes ARMiR zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę na ww. decyzję Prezesa ARMiR uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisu art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Sąd stwierdził, że przepisy prawa dotyczące postępowania o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych nie zawierają takich regulacji, które wskazywałyby expressis verbis na przypadki powodujące nieważność decyzji z mocy prawa. Zdaniem sądu decyzja, której nieważność stwierdzono a mianowicie decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w S. z [...] grudnia 2009 r. nie była również dotknięta wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd przypomniał, że jej wydanie zostało poprzedzone kontrolą administracyjną w wyniku której stwierdzono powierzchnię kwalifikowaną do płatności rolnośrodowiskowej równą 199,69 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego (...). Wynika to z treści uzasadnienia decyzji, której nieważność stwierdzono. Mimo tego organ decyzją tą przyznał płatność rolnośrodowiskową do powierzchni stwierdzonej w wyniku kontroli wynoszącej 199,69 ha (powierzchnia deklarowana wynosiła 199,79 ha). Powyższe, zdaniem Sądu, oznacza, że skarżący miał uzasadnione podstawy aby uznać, iż decyzja mocą której przyznano mu płatność jest decyzją prawidłową, wszak wydał ją kompetentny organ po przeprowadzeniu stosownego postępowania w toku którego dokonano m.in. weryfikacji powierzchni działek zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności. Zdaniem Sądu obywatel ma prawo zakładać i oczekiwać rzetelności i profesjonalizmu organów i zatrudnionych przez nie pracowników. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć założenie, że w każdej sytuacji i w każdym czasie powinien on liczyć się ze zmianą podjętego rozstrzygnięcia. To jednak byłoby nie do pogodzenia z obowiązującą zasadą stabilności decyzji administracyjnej. Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zasada, o której wyżej mowa winna mieć priorytet przed stwierdzonymi w postępowaniu nieważnościowym uchybieniami. Sąd stwierdził, że za uznaniem, iż przy wydaniu decyzji, której nieważność stwierdzono doszło do rażącego naruszenia prawa nie przemawia również to co organ odwoławczy stwierdził w kwestii ustaleń co do powierzchni kwalifikującej się do płatności dla działki ewidencyjnej o numerze 251. Otóż w przypadku tej działki wyjaśniono, że skarżący zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą 60,11 ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) na tej działce była większa. Zdaniem Sądu ewentualne błędy czy niedopatrzenia organu który weryfikował wniosek skarżącego o przyznanie płatności nie mogą uzasadniać wzruszenia decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Na podstawie tejże decyzji skarżący uzyskał stosowne płatności, a żądanie w dalszej perspektywie ich zwrotu (choćby w części) kłóciłoby się z zasadą demokratycznego państwa prawa oraz zaufania do jego organów. Organy administracji nie mogą bowiem przerzucać na obywateli skutków swoich działań bądź zaniechań, zwłaszcza takich, które są lub mogą być konsekwencją nierzetelności, bądź braku kompetencji. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). II Skargę kasacyjną wniósł Prezes ARMiR zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w związku w związku z: art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. 2007, Nr 64, poz. 427 ze zm.), art. 67 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004, art. 7 i 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Nr 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi. Względnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. W obu przypadkach organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. III S. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Przed dokonaniem oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej - z uwagi na ich zakres oraz uzasadnienie – podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1941/11). Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Ustawodawca w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego odrębnie stanowi o "naruszeniu prawa", oddzielnie zaś o "rażącym naruszeniu prawa". Nie ulega wątpliwości, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 802/11). Naruszenie prawa ma charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 357/12 i powołane tam orzeczenia: wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23, wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37 oraz poglądy doktryny: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237). Zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. wyroki NSA: z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1711/12; z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 820/13). Na powyższe okoliczności trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Zatem należy jedynie przypomnieć, co ma istotne znaczenie przy kontroli decyzji wydanej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu podlega ścisłej wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślił, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków, jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku. Takie poglądy na temat rażącego naruszenia prawa prezentował też Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej, gdyż ich treść oraz argumentacja wskazują na niezrozumienie przez skarżący kasacyjnie organ istoty postępowania prowadzonego przez organy i mającego na celu ustalenie, czy wydana w tzw. trybie zwykłym decyzja rażąco narusza prawo. Istota sporu sprowadza się do tego, czy w sprawie zakończonej decyzją o przyznanie płatności, której nieważność stwierdzono zaskarżoną decyzją, organ dopuścił się uchybień procesowych, którym można przypisać walor rażącego naruszenia prawa. Otóż, treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczy art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak uwzględnienia przez organ I instancji wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego dla działek ewidencyjnych nr 348 i nr 173/1. Prezes ARiMR stwierdził, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w niniejszej sprawie było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej do płatności przez Pana S. S. we wniosku a wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych oraz zaimplementowanej do ww. systemu identyfikacji (...) ortofotomapy. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień i konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy (np. wyroki NSA: z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 892/13; z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 926/12). Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Dodać należy, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji jednak ocena, czy naruszenie prawa miało charakter rażący w istocie koncentruje się na ocenie uchybień w zakresie przepisów prawa materialnego. Jednakże tego rodzaju zarzutów w skardze kasacyjnej nie sformułowano. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw, by Sądowi I instancji zarzucić naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 796/2004 i art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Przede wszystkim zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przytoczonych uregulowań wywieść więc należy, że ustawodawca wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania z urzędu i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zmodyfikował (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11). Innymi słowy, w omawianym zakresie przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. II GSK 192/10). Zarzut rażącego naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. jest więc chybiony. Z kolei z treści art. 24 ust. 1 lit. c. rozporządzenia nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych. Niewątpliwie zatem zgodność między działkami zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych jest okolicznością wymagającą ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II GSK 950/12). Natomiast wskazany w petitum skargi kasacyjnej art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (...). Wymaga jednak podkreślenia, że brak uwzględnienia przez organ ewentualnych rozbieżności może świadczyć o naruszeniu przepisów postępowania w zakresie wszechstronnego i prawidłowego rozważenia materiału dowodowego, natomiast nie stanowi rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 280/13). W konsekwencji, ewentualna wadliwość ustaleń organu w zestawieniu z rzeczywistą wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, którym organy dysponują, nie może przemawiać za przyjęciem rażącego naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie stoi na stanowisku, iż tryb nadzwyczajny wzruszania decyzji administracyjnych nie służy do przeprowadzania w dowolnym czasie korekty przyznanych płatności w sytuacji, kiedy organ po uprawomocnieniu się decyzji dostrzeże jakiekolwiek nieścisłości w swoich własnych obliczeniach powierzchni kwalifikowanej do płatności. Stanowisko to prezentowane było jednolicie w licznych wyrokach NSA w sprawach, w których organ poprzez stwierdzenie nieważności decyzji chciał skorygować własne ustalenia faktyczne (por. np. wyroki NSA: z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 892/13; z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II GSK 949/12; z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1211/12; z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 926/12; z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 701/13). Z tych zatem przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.