II GZ 207/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia R. DAC w (...) na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 2419/24 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. DAC w (...) na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr LOB.501.171.2024.ULC.2 w sprawie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika nieprawdziwej informacji dotyczącej lotu postanawia: oddalić zażalenie. 1. Postanowieniem z 10 września 2024 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2419/24) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił R. DAC w (...) (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr LOB.501.171.2024.ULC.2 w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika nieprawdziwej informacji dotyczącej lotu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że Skarżąca domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie wykazała okoliczności wskazujących na możliwość zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024, poz. 935 ze zm., dalej przywoływana jako: "p.p.s.a."). Skarżąca podniosła, iż zostało na nią nałożone, poza karą będącą przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w ramach tego postępowania, również 40 innych decyzji nakładających administracyjną karę pieniężną na łączną kwotę 765.000,00 zł. Sąd uznał, że zawarte w uzasadnieniu wniosku twierdzenia Skarżącej nie zostały bowiem w żaden sposób udokumentowane, przez co Sąd nie miał możliwości zbadania, jaka jest sytuacja majątkowa Skarżącej i jakie rzeczywiście byłyby konsekwencje wykonania zaskarżonego aktu, pozbawiając w ten sposób Sąd możliwości oceny spełnienia przesłanek zastosowania w sprawie ochrony tymczasowej przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Z tego względu, Sąd nie jest w stanie zweryfikować, czy wysokość nałożonej w zaskarżonej decyzji kary pieniężnej, czy też sumy wszystkich kar pieniężnych, którą wskazuje Skarżąca, jest kwotą istotną w stosunku do sytuacji majątkowej Skarżącej, której uiszczenie mogłoby wyrządzić jej znaczną szkodę lub spowodowałoby trudne do odwrócenia skutki. Sąd I instancji podkreślił, że wszelkie dodatkowe koszty związane ze zwrotem uiszczonej kary pieniężnej, takie jak choćby podnoszona przez Skarżącą kwestia dwukrotnego przewalutowania i wynikająca zeń strata materialna, w przypadku uwzględnienia wywiedzionej skargi mogą stanowić przedmiot roszczenia Skarżącej względem organu dochodzonego na drodze cywilnoprawnej, zgodnie z art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.). Koszty regresowe, które w takiej sytuacji będzie musiał ponieść organ administracji, nie stanowią o interesie Skarżącej przemawiającym za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji. 2. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Skarżąca spółka, zaskarżając to postanowienie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1). art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na: a. błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że zasadność przyznania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania zaskarżonego aktu rozpoznawana jest jedynie w zakresie indywidualnym, w związku ze zgłoszonym wnioskiem i jego argumentacją w konkretnej sprawie, podczas gdy Sąd winien brać pod uwagę sytuację Strony skarżącej w szerszym zakresie – a nie tylko dotyczącą konkretnego postępowania, co tym samym doprowadziło do b. błędnego uznania przez Sąd I instancji, że brak jest podstaw do samodzielnego poszukiwania przez Sąd okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji w trybie ww. przepisu, a tym samym, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego poszukiwania okoliczności spełniających kryteria przyznania ochrony tymczasowej (bowiem Sąd zaniechał takiej inicjatywy), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do uznania, że normy zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie nakładają na Skarżącą bezwzględnego obowiązku wyczerpującego uprawdopodobnienia czy też udowodnienia realności przesłanek, o jakich mowa w ww. przepisie, bowiem Sąd jest władny do czynienia ustaleń faktycznych również o fakty znane mu z urzędu i w oparciu o całokształt sytuacji Strony skarżącej; 2). art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadną odmowę zastosowania ww. przepisu, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy - poza dotkliwościami finansowymi, tj. istotnej szkody - istnieje groźba wyrządzenia Skarżącej trudnych do odwrócenia negatywnych skutków, a zatem ewentualne wykonanie skarżonej decyzji – w kontekście całokształtu sytuacji Skarżącej, tj. z uwzględnieniem toczących się innych postępowań – winno zostać ocenione jako powodujące dla Skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, w tym w szczególności mające wpływ na prowadzoną przez Skarżącą działalność, do prowadzenia której niezbędna jest niezakłócona możliwość bieżącego regulowania należności finansowych; 3). art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także zaniechaniu dokonania oceny faktów znanych Sądowi z urzędu, w tym w szczególności w zakresie dotyczącym całokształtu sytuacji Skarżącej w zakresie toczących się postępowań; 4). art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wezwania Skarżącej do uzupełnienia wniosku w sytuacji stwierdzenia przez Sąd I instancji, że wniosek zawiera braki polegające na niepowołaniu konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić Skarżącej znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. W uzasadnieniu zażalenia Skarżąca spółka rozwinęła powyższe zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne i nie zasługuje na uwzględnienie. 3. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji służy ochronie tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby wywołać decyzja ostateczna, zanim zostanie przeprowadzona sądowoadministracyjna kontrola jej legalności. Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, okoliczności i faktów, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 marca 2024 r., sygn. akt I GZ 321/24; 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07; 10 maja 2011 r., sygn. akt II FZ 106/11; 28 września 2011 r., sygn. akt I FZ 219/11). 4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena wniosku dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w celu wykazania zaktualizowania się przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., niezbędne jest podniesienie konkretnych okoliczności pozwalających ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Brak jednocześnie podstaw, aby żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04, 9 września 2011 r., sygn. akt II OZ 751/11, 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 2910/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse Skarżącej, jednak bez wykazania jaka jest jej rzeczywista sytuacja majątkowa w zestawieniu z wysokością nałożonej kary, nie można dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że złożony wniosek nie zawiera argumentów, które przemawiałyby za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jak już wyżej wspomniano, wnioskodawca jest zobowiązany uprawdopodobnić, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji będzie skutkował niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W rozpatrywanej sprawie Skarżąca nie uprawdopodobniła podniesionych we wniosku okoliczności. Wskazać również należy, że dla wykazania wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony lub sam wniosek złożony w skardze. Wniosek ten musi zostać uzasadniony, a jego uzasadnienie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności stanowiących podstawę oceny, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności – z uwagi właśnie na te okoliczności – jest uzasadnione (zob. np. postanowienie NSA z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt I FSK 450/09; postanowienie NSA z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GZ 76/22; zob. również postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt I FZ 198/23 oraz przywołane tam orzecznictwo i postanowienie NSA z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II GZ 6/23). 5. W odpowiedzi natomiast na zarzut naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. należy podnieść, że z ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku, lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 2 października 2013 r., sygn. akt I OZ 848/13, 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1399/14, 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt I FZ 110/14, 8 maja 2014 r., sygn. akt II OZ 425/14, 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 537/14). Co więcej, Sąd I instancji nie rozpatrywał w tej sprawie wniosku pozbawionego jakiegokolwiek uzasadnienia. Skarżąca uzasadniła wniosek, lecz uzasadnienie to było niewystarczające do udzielenia ochrony tymczasowej. 6. W świetle przedstawionych argumentów, nie było podstaw, aby zaskarżone postanowienie Sądu I instancji uznać za nieprawidłowe. 7. Wyjaśnienia wymaga również, że nieuwzględnienie żądania strony o wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności nie uniemożliwia złożenia ponownie takiego wniosku i udzielenia ochrony tymczasowej, o ile zaktualizują się przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. do wykazania których zobowiązany jest wnioskodawca. 8. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w treści uzasadnienia pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl