II OSK 2940/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2779/18 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2779/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. L., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 p.p.s.a., zarzucono: 1) naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie dogłębnego rozważenia istoty sprawy, nierozpoznanie jej w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia spornych kwestii, w tym w szczególności poprzez: i. uznanie, że w trzyletnim terminie, wynikającym z art. 98 § 2 k.p.a., nie wpłynął wniosek o podjęcie postępowania, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, że termin trzyletni został wyliczony przez organ I instancji w sposób prawidłowy, podczas gdy organ ten wyliczył przedmiotowy termin przy błędnym założeniu, że rozpoczął on swój bieg w dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, ii. uznanie, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy stało się bezprzedmiotowe w związku z niezłożeniem w terminie 3 lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu wniosku o jego podjęcie, podczas gdy powyższy sposób liczenia terminu jest nieprawidłowy, iii. zaniechanie dogłębnego rozważenia, od jakiej daty początkowej należy liczyć trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania wynikający z art. 98 § 2 k.p.a. (w tym zaniechanie rozważenia w tym kontekście treści art. 110 § 1 k.p.a., art. 98 § 1 k.p.a., art. 101 § 3 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 144 k.p.a.) oraz poprzez bezzasadne przyjęcie, że datą ta jest data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, 2) naruszenie art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie, że SKO w W. prawidłowo przyjęło, że Zarząd Dzielnicy W. [...] W. nie zaniechał obowiązku poinformowania A. L. o nadchodzącym terminie na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz jednocześnie uznanie, że wystarczające do spełnienia zasady informowania stron jest zawarcie pouczenia w treści postanowienia o zawieszeniu postępowania, podczas gdy zgodnie z naruszonym art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a przed zbliżającym się upływem trzyletniego terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ I instancji zaniechał poinformowania strony o możliwości złożenia wniosku, a zdaniem skarżącego zawarcia jedynie pouczenia w postanowieniu o zawieszeniu jest niewystarczające, w szczególności z uwagi na wątpliwości co do ustalenia daty początkowej rozpoczęcia terminu zawieszenia postępowania, 3) naruszeniu art. 10 § 1,2,3 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 102 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie zarzutu naruszenia przedmiotowych przepisów prawa i uznanie, że w czasie zawieszonego postępowania organ administracji publicznej nie może podejmować żadnych czynności, a tym samym nie był on zobligowany do zawiadomienia A. L. o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, podczas gdy zasada czynnego udziału strony w postępowaniu jest wyłączona jedynie gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, a gdy organ od niej odstępuje powinien utrwalić w drodze adnotacji przyczyny odstąpienia, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca, 4) naruszenie art. 98 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie za prawidłowo przyjęte przez SKO w W., że w trzyletnim terminie wynikającym z powołanego przepisu prawa nie wpłynął wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, podczas gdy Zarząd Dzielnicy [...] W. błędnie założył, że rozpoczął on swój bieg w dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, 5) naruszenie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stało się bezprzedmiotowe w związku z niezłożeniem w terminie 3 lat wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, podczas gdy zdaniem skarżącego powyższy termin powinno się liczyć od dnia doręczenia mu postanowienia, gdyż dopiero z tym dniem mógł się z nim zapoznać, 6) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi, podczas gdy powinna ona zostać uwzględniona w całości, gdyż sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oraz Zarząd Dzielnicy [...] W. nie naruszył podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady informowania stron oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, a wydana decyzja nie była wadliwa. Podnosząc wskazane powyżej podstawy skargi kasacyjnej, w oparciu o art. 176 § 1 ust. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2779/18, oddalającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy lub uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2019 r. w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma ustalenie, w którym dniu doszło do upływu trzyletniego terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, po którym organ administracyjny wydaje decyzję o jego umorzeniu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, daty zawieszenia nie należy utożsamiać z datą postanowienia o zawieszeniu postępowania – wtedy bowiem postanowienie nie podlega jeszcze wykonaniu. Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, mimo zawieszenia postępowania, na organie spoczywał obowiązek poinformowania go o zgromadzonym materiale dowodowym i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Jest to okoliczność stanowiąca o potrzebie ochrony dóbr strony w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie zawiera takie same zarzuty jak skarga do sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił dlaczego art. 98 § 2, 105 § 1, 9, 10, 102 k.p.a nie zostały naruszone i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni tę argumentację podziela. Nie można zgodzić się z zarzutami, że w sprawie "zaniechano dogłębnego rozważenia istoty sprawy, nie rozpoznano jej w sposób wszechstronny i wyczerpujący" w wyniku czego doszło do naruszenia art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Przypomnieć należy, że [...] października 2010 r. A. L. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków zamieszkania zbiorowego oraz mieszkalno-usługowych z częścią biurową wraz z garażem podziemnym na części działki nr ewid. [...] z obrębu [...] położonej przy ulicy [...] na terenie Dzielnicy W. w [...] W. [...] lipca 2011 r. została wydana decyzja nr 379/2011 ustalająca wnioskowane warunki zabudowy i zagospodarowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] uchyliło w całości tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu [...]lipca 2014 r. pełnomocnik wnioskodawcy złożył wniosek o zawieszenie postępowania w w/w sprawie. Zarząd Dzielnicy W. [...] W. postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2014 r. zawiesił postępowanie na wniosek strony. Okolicznością niekwestionowana jest, że A. L. nie złożył wniosku o podjęcie zawieszonego postepowania (skarga kasacyjna również nie wskazuje, że wniosek taki został złożony). Organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego kasacyjnie o ustalenie warunków zabudowy dla w/w inwestycji na podstawie art. 98 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Z brzmienia tego artykułu jednoznacznie wynika, że brak wniosku o podjęcie postępowania obliguje organ do uznania za wycofane żądanie wszczęcia postępowania, co powoduje jego umorzenie. To sama strona, która "spowodowała" zawieszenie postępowania we własnej sprawie ma być inicjatorem jego podjęcia, czyli wyrazić chęć jego kontynuowania. Wyłącznie od woli strony zależy dalszy bieg postępowania. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego od jakiej daty należy liczyć bieg trzyletniego terminu o jakim mowa w zacytowanym wyżej art. 98 § 2 k.p.a – "trzy lata od daty zawieszenia postępowania". W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje na ten temat rozbieżność. W wyroku z 18 kwietnia 2018 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1417/16 NSA przyjął, że bieg terminu rozpoczyna się od dnia doręczenia stronie postanowienia o zawieszeniu. W większości jednak orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że termin 3 lat odnosi się do daty wydania postanowienia o zawieszeniu, a nie do daty jego doręczenia (vide wyroki NSA z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2024/14, z 14 lipca 2011 r. I OSK 1180/11, z 15 lutego 2011 r. I OSK 543/10, z 11 lipca 2016 I OSK 2358/14, z 7 marca 2017 I OSK 1200/15, z 5 kwietnia 2017 r. I OSK 2166/15, z 24 kwietnia 2020 I OSK 1143/19, z 17 maja 2019 I OSK 2265/17). Ten pogląd w niniejszej sprawie należy zaakceptować. Ustawodawca w art. 98 § 2 k.p.a posłużył się pojęciem "od daty zawieszenia postępowania", a nie np. od uostatecznienia się postanowienia przez co należy rozumieć datę wydania takiego postanowienia o zawieszeniu. Za przyjęciem takiego rozumowaniu przemawia to, że data początkowa od której zaczyna biec termin trzech lat powinna być jednakowa dla wszystkich stron postępowania, a niemożliwe by to było w sprawach, w których o zawieszenie postępowania występowało kilka osób. Podobną regulację umorzenia postepowania (sądowego) zawieszonego na zgodny wniosek stron zawiera art. 130 § 1pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Początkowo w § 1 art. 130 p.p.s.a. bieg terminu 3 lat rozpoczynał od "daty postanowienia o zawieszeniu". Zgodnie z nowelizacją od 15 sierpnia 2015 r. (ustawa z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U z 2015 r poz. 658) przepis jest precyzyjny i zawiera sformułowanie "od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu". Podkreślić należy, że rozważania w kwestii biegu terminu są na tle niniejszej sprawy czysto teoretyczne, gdyż z akt, w tym również ze skargi kasacyjnej nie wynika, że wniosek o podjęcie postępowania został w ogóle złożony. W sprawie postanowieniem z [...] lipca 2014 r Zarząd Dzielnicy W. [...] W. zawiesił na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania spowodował, że [...] lipca 2017 r. upłynął trzyletni termin wynikający z art. 98 § 2 kpa. Dlatego prawidłowo decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy W. [...] W. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku A. L. Skoro skarżący kasacyjnie nie wyraził chęci podjęcia postępowania domniemywa się, że postępowanie w sprawie zostało wycofane. Tym samym brak wniosku o podjęcie postępowania czyni postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym. Z tego względu chybiony jest zarzut naruszenia art. 98 § 2 i 105 § 1k.p.a. Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez organy orzekające zasady informowania stron wyrażonej w art. 9 k.p.a. zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z postanowienia organu I instancji z dnia [...] lipca 2014 r. wynika wyraźnie, że pouczono skarżącego kasacyjnie o treści art. 98 § 2 kpa i o skutkach uchybienia przez niego złożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Oznacza to, że miał on świadomość skutków prawnych płynących z treści art. 98 § 2 kpa. Brak jest natomiast obowiązku informowania strony o zbliżającym się upływie trzyletniego terminu. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 § 1, 2, 3 (zasada czynnego udziału stron w postępowaniu) w zw. z art. 102 k.p.a. Ma racje sąd I instancji i wynika to z art. 102 k.p.a, że w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego, a czynność zawiadomienia o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji do takich nie należy. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.