II OSK 669/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 244/22 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 stycznia 2022 r. nr SKO.4150.465.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 244/22 oddalił skargę A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: SKO) z dnia 27 stycznia 2022 r. nr SKO.4150.465.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wskazaną na wstępie decyzją SKO działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k p a., art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: Prezydent) z dnia 19 listopada 2021 r. nr DAR-UA-VII 1.1907.2021 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu do ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, wraz z urządzeniami budowlanymi, zjazdu z ul. [...], przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. [...], na działkach nr [...], [...] oraz fragmentach działek drogowych nr [...], [...], [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że w dniu 16 lipca 2021 r. B. F. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji, a Prezydent decyzją z dnia 19 listopada 2021 r. te warunki zabudowy ustalił. Decyzja zawierała ponadto ogólne postanowienia dotyczące warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich; oraz pozostałych warunków wynikających z charakteru planowanej inwestycji. Rozpatrując odwołanie SKO w zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazało, że inwestycja spełnia wszystkie wymagania wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z załączonej do decyzji I instancji analizy urbanistycznej wynika, że istniejąca na tym obszarze zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową (w formie wolnostojącej), oraz pojedyncza zabudowa o funkcji usługowej, produkcyjnej, biurowej i magazynowej. W analizowanym obszarze przy ul. [...] występują obiekty, których cechą jest graniczenie wspólnymi ścianami. Zatem sam fakt, że w ramach inwestycji objętej wnioskiem znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, nie ma negatywnego wpływu na ustalenie warunków zabudowy, o ile gabaryty budynków istniejących i planowanych nie różnią się od siebie w istotny sposób, wpływający na ich odbiór przestrzenny. Fakt dominującej na tym obszarze zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości powstania zabudowy wielorodzinnej, gdyż planowane przez inwestora zamierzenie służy temu samemu celowi, a warunkiem jej realizacji jest zachowanie parametrów istniejącej zabudowy jednorodzinnej. Dalej SKO wskazało, że określone w pkt 11.1 kwestionowaną decyzją zasady zabudowy ustalone zostały zgodnie z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588), dalej: rozporządzenie. Wyznaczona obowiązująca linia zabudowy w odległości 7 m od granicy pasa drogowego ul. [...] stanowi bowiem przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich. Określony decyzją wskaźnik powierzchni zabudowy powierzchni terenu na poziomie od 0,09 do 0,14 będzie zbliżony do jednostkowej powierzchni poszczególnych budynków w obszarze analizy, w tym do powierzchni budynku na działce nr [...]. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że ustalony w decyzji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nie stanowi zagrożenia dla ładu przestrzennego w otoczeniu terenu inwestycji. Za prawidłowe zdaniem SKO uznać należało również ustaloną decyzją wartość szerokości elewacji frontowej planowanego budynku, a także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Odnosząc się natomiast do geometrii dachu organ wskazał, że budynki mieszkalne w obszarze analizowanym posiadają w przeważającej ilości dachy płaskie. Zatem planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej na obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej, a jej cechy odpowiadają parametrom istniejącej zabudowy. Tym samym spełniona został określona w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zasada tzw. dobrego sąsiedztwa. Co więcej, planowane przedsięwzięcie spełnia pozostałe warunki, o których mowa w ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. Skargę na decyzję SKO wniosła A. G. zarzucając naruszenie: 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, pomimo zaistnienia przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania; 2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału na każdym etapie postępowania; 3) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; 5) art. 109 § 1 i art. 107 § 2 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez niedoręczenie stronom załączników do decyzji organu I Instancji w postaci mapy w skali 1:1000 zawierającej linię rozgraniczającą teren inwestycji oraz część graficzną wyników analizy urbanistycznej oraz w postaci części opisowej wyników analizy urbanistycznej; 6) art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania; 7) § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie granic obszaru analizowanego na niewłaściwej mapie; 8) § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie części graficznej analizy urbanistycznej na niewłaściwej mapie; 9) § 9 ust. 2 rozporządzenia poprzez niezałączenie do decyzji organu I instancji części graficznej wyników analizy urbanistycznej; 10) art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe określenie granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy; 11) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla działki wymagającej zgody na zmianę przeznaczenia; 12) § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie wskaźnika wielkości zabudowy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że na potrzeby przedmiotowego postępowania administracyjnego sporządzona została analiza urbanistyczna terenu planowanej inwestycji. Granice obszaru analizowanego terenu zostały określone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, na kopii mapy zasadniczej w skali 1:000, zgodnej z wymogami określonymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że na analizowanym obszarze istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuacje funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, w którym dominuje funkcja mieszkaniowa, z przewagą budownictwa jednorodzinnego w formie wolnostojącej. Planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, zaś parametry urbanistyczne zostały ustalone prawidłowo, na podstawie weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. Określone w analizie wymagania pozostają w zgodzie z rozporządzeniem. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wymogi zarówno materialne, jak i formalne z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tym samym organy administracji publicznej były zobowiązane do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Skargę kasacyjną wniosła A. G. zaskarżając powyższy wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że żaden z organów administracji nie wydał postanowienia o zawieszeniu postępowania, chociaż zaistniała przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu do czasu uzyskania ostatecznych postanowień stwierdzających nabycie spadku po Z. D., Z. D.1., B. W. i J. W.; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że w postępowaniu administracyjnym nie zapewniono skarżącej czynnego udziału na każdym etapie postępowania ; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że organ I instancji rozstrzygnął wątpliwości co do kręgu stron na korzyść inwestora, chociaż w niniejszej sprawie uczestniczą strony o spornych interesach, a postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest postępowaniem, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, co skutkowało naruszeniem zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo iż organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego poprzez: a) brak ustaleń w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi, w szczególności z zakresu ochrony przyrody; b) błędne ustalenie, że ul. [...] jest wystarczająca do obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji; c) niezweryfikowanie prawidłowości analizy urbanistycznej; 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 109 § 1 i art. 107 § 2 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez oddalenie skargi, mimo że organ I instancji nie doręczył stronom postępowania załączników do decyzji organu I instancji w postaci mapy w skali 1:1000 zawierającej linię rozgraniczającą teren inwestycji oraz część graficzną wyników analizy urbanistycznej oraz w postaci części opisowej wyników analizy urbanistycznej, co stanowiło naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa; 6) art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COYID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.), dalej: ustawa covidowa, w zw. z art. 45 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej: "EKPCz") poprzez oddalenie skargi bez zapewnienia jawności postępowania; 7) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, a to z uwagi na brak odniesienia się do szeregu zarzutów zawartych w skardze oraz odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi w sposób lakoniczny; 8) art. 28 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na bezzasadnym tolerowaniu nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania przez organy obu instancji, które pominęły obecnych właścicieli działek nr [...] i [...]; 9) § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na bezzasadnym tolerowaniu nieprawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego na niewłaściwej mapie; 10) § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie i stwierdzenie, że część graficzna analizy urbanistycznej została sporządzona na prawidłowej mapie; 11) § 9 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie polegające na bezzasadnym tolerowaniu niezałączenia do decyzji organu I instancji części graficznej wyników analizy urbanistycznej; 12) art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na bezzasadnym tolerowaniu nieprawidłowego określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy; 13) § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie polegające na bezzasadnym tolerowaniu nieprawidłowego określenia wskaźnika wielkości zabudowy. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W piśmie z 21 listopada 2023 r. skarżąca kasacyjnie poinformowała, że znane są jej nazwiska spadkobierców działek [...] i [...] w obrębie [...], którzy powinni zostać uznani za strony postępowania. Stanowisko w sprawie w piśmie z 10 września 2025 r. zawarli B. F., A. M., T. M., M. M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Jako niezasadny należało uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy covidowej. Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanego przepisu, ponieważ nie miał on w sprawie zastosowania, to art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej stanowił podstawę rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z jego treścią "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów." Przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 10 p.p.s.a., ustanawiającym zasadę jawności postępowań sądowoadministracyjnych. W orzecznictwie, które skład orzekający NSA w pełni podziela, wskazuje się że powyższe normy, dopuszczające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, nie naruszają podstawowych uprawnień procesowych strony. Okoliczność, że sprawa ma zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie oznacza zatem, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2021 r., III FSK 3585/21, publik. CBOSA). Podobnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 sierpnia 2021 r., I OSK 1165/21 (publik. CBOSA), dodając że prawo do publicznej rozprawy nie ma też charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji, przewidzianych przepisami ustawy covidowej jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w ówczesnym stanie faktycznym istniały takie okoliczności, które w zarządzonym stanie epidemii w pełni nakazywały uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym musi zostać powiązane z umożliwieniem stronie obrony swoich praw przez zajęcie stanowiska na piśmie. Wymóg ten został w tej sprawy spełniony, a skarżąca odebrała zawiadomienie o terminie posiedzenia niejawnego na 23 dni przed wyznaczonym terminem, co przesądza o zachowaniu uprawnień strony i możności obrony jej praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. także stanowisko zajęte w wyrokach NSA: z 13 stycznia 2022 r., III OSK 4864/21; z 20 grudnia 2023 r., II FSK 420/21; publik. CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się jakich praw skarżąca nie zdołał obronić (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie przedstawił na czym miałoby polegać zaprzeczenie, że proces był rzetelny i transparentny tak, by mogło to wpłynąć na wynik sprawy. Zauważyć również należy, że prawo do rzetelnego procesu sądowego w świetle art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) obejmuje prawo stron procesu do przedstawienia uwag mających ich zdaniem znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Celem Konwencji nie jest gwarantowanie praw teoretycznych lub iluzorycznych, ale praw rzeczywistych i skutecznych. Prawo to jest skuteczne tylko w razie faktycznego wysłuchania ich przez sąd, a więc właściwego uwzględnienia. Z art. 6 wynika obowiązek sądu dotyczący właściwego zbadania przedstawionych wniosków, argumentów i dowodów, bez przesądzania ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (por. Perez przeciwko Francji - wyrok ETPC z 12 lutego 2004 r., skarga nr 47287/99, (w:) M.A. Nowicki, Nowy Europejski Trybunał Praw Człowieka. Wybór orzeczeń 1999-2004, Zakamycze, 2005, s. 682). W niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, że doszło do naruszenia wskazanej normy. Niezasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 4 k.p.a., którego to naruszenia skarżąca kasacyjnie upatruje w braku prawidłowego ustalenia stron postępowania z uwagi na śmierć uczestników i nieustalenia ich spadkobierców, co powinno w jej ocenie stanowić podstawę do zawieszenia postępowania. Wskazać należy, że okoliczność na którą powołuje się skarżąca kasacyjnie mogłaby stanowić przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która z kolei może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą zatem skutecznie się na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu Administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zauważyć należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Oparcie na zasadzie rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę ma znaczenie dla wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. Naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą do uchylenia decyzji jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W razie gdy decyzja jest rozstrzygnięciem zgodnym z żądaniem stron, wywodzenie podstaw uchylenia decyzji z naruszenia praw procesowych strony stanowi naruszenie prawa w zakresie podstaw uwzględnienia skargi. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają zatem prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko ugruntowało się również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1886/10 dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela. Podkreślenia wymaga, że co do zasady prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z tej przyczyny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Nie można również uznać, że w tym zakresie inna strona może skutecznie zarzucać brak zawieszenia postępowania do czasu ustalenia stron, które zostały pominięte. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. Z ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie tej zasadzie uniemożliwiło skarżącej kasacyjnie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie powinna zatem wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyroki NSA z dnia: 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, Nr 6, poz. 157; 24 maja 2007 r., II GSK 4/07, LEX nr 351055; 23 listopada 2007 r., I OSK 1614/06, LEX nr 418155; 20 kwietnia 2023 r., II OSK 842/20, LEX nr 3608911, 18 maja 2023 r., III OSK 6/22, LEX nr 3591191; 6 czerwca 2023 r. II GSK 1536/21, LEX nr 3589012; 20 czerwca 2023 r., II OSK 2157/20, LEX nr 3604958). W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by wskazane przez nią uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiła argumentacji mającej wykazać, że Sąd I instancji powinien był uwzględnić skargę z uwagi na naruszenie przepisu wskazanego w tym zarzucie. W konsekwencji chybiony jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do kręgu stron postępowania. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 109 § 1, art. 107 § 2, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 i 3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez brak doręczenia skarżącej załącznika do decyzji o warunkach zabudowy, należy zauważyć, że organ poinformował w uzasadnieniu decyzji, że załączniki do decyzji otrzymuje tylko wnioskodawca, zaś pozostałe strony postępowania mają prawo wglądu do załączników w siedzibie organu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w pełni stanowisko, które ma swoje oparcie w judykaturze sądów administracyjnych, że okoliczność niedoręczenia załączników do decyzji wszystkim stronom postępowania stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów proceduralnych, które jednak nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Tożsame stanowisko w tej kwestii zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1368/09 (LEX nr 746492) oraz w wyroku z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II OSK 1136/14 (LEX nr 2002637). Ponadto należy mieć na uwadze, że w toku postępowania administracyjnego strony miały zapewnioną możliwość zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim zweryfikowania wniosku inwestora, poprawności wyznaczonych na mapie granic obszaru analizowanego oraz wyników przeprowadzonej analizy urbanistycznej w zakresie przyjętych wskaźników zabudowy. Fakt, że skarżąca kasacyjnie nie skorzystała z tej możliwości, nie może automatycznie skutkować uchyleniem decyzji administracyjnej. Nietrafny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 k.p.a. Stosownie do przytoczonego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Po wnikliwej analizie materiału sprawy i procedur poprzedzających wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, trafnie stwierdził, że organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski. Trafnie też ocenił, że orzekające w sprawie organy prawidłowo uzasadniły, z jakich powodów ustaliły warunki zabudowy dla planowanej na tym terenie inwestycji. W tych okolicznościach zgodzić należy się z Sądem I instancji, który w całości podzielił ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego. Ponadto, uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie zawiera ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Co więcej, Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku oddalającego skargę, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu i nie został nią przekonany, a wręcz uważa ją za błędną, nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji co do zasady powinien odnieść się do wszystkich zarzutów skargi. Nie można natomiast uznać, że ten sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie skarżącego kasacyjnie świadczyć o zasadności zarzutów. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, pomijając przy tym ich wadliwą konstrukcję (brak wskazania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), należy stwierdzić, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Nadto skutecznie na naruszenie tego przepisu może powoływać się jedynie podmiot, który uważa, że posiada interes prawny do bycia stroną postępowania i pomimo tego nie został za stronę postępowania uznany. Nie może tego typu zarzutu podnosić w jego imieniu inna strona postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w sprawie prawidłowo wyznaczono obszar analizowany jako trzykrotność szerokości frontu działki nr [...] na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, nie pozostawiając w tym zakresie żadnych wątpliwości, co czyni bezzasadnym zarzuty kasacyjne naruszenia art. § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i § 9 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Prawidłowo został również ustalony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Jak wynika z treści analizy urbanistycznej został on określony na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jak wskazał autor analizy wskaźnik ten wyznaczono od 0,09 do 0,14 tj. w przedziale od wartości wskaźnika na działce sąsiedniej nr [...] ([...]) do wysokości, która nie przekracza średniej dla terenu analizowanego. Nie sposób zatem przyjąć, że parametr ten został wyznaczony z naruszeniem wskazanego przepisu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.