II SA/Bk 365/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J. O. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania z akt sprawy kopii oceny stanu technicznego budynku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej J.O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2013r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] odmawiające J. O. wydania z akt sprawy nieuwierzytelnionej kopii oceny stanu technicznego budynku garażowego, wybudowanego na nieruchomości przy ul. T. [...] w Ł. Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach stanu faktycznego: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. prowadzi postępowanie w sprawie budynku garażowego, wybudowanego na nieruchomości przy ul T. [...] w Ł. przez D. i W. P. W dniu 21 grudnia 2012r. do organu nadzoru wpłynął wniosek J. O. o wydanie z akt prowadzonego postępowania nieuwierzytelnionej kopii oceny stanu technicznego opisanego budynku garażowego, przedłożonej przez inwestora w dniu 29 września 2009r. Uzasadniając złożone pismo wnioskodawczyni wyjaśniła, że żądana ocena jest jej niezbędna do zajęcia stanowiska w sprawie oraz do skonsultowania tego dokumentu z osobą posiadającą uprawnienia budowlane. Końcowo wnioskodawczyni zastrzegła, że jest osobą starą i schorowaną, ma kłopoty z pisaniem i nie jest w stanie dokonać samodzielnie notatek i odpisów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu 31 stycznia 2013r. wydał postanowienie, w którym na podstawie art. 74 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wydania z akt sprawy kopii żądanego dokumentu. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 § 1 i § 2 kpa organ administracji państwowej nie ma obowiązku sporządzania i wydawania stronie postępowania administracyjnego nieuwierzytelnionych kserokopii dokumentów z akt postępowania, co potwierdza też orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 grudnia 2008r. I SA/Ol 458/08, z dnia 27 listopada 1996r. I SA/Lu 139/96). Konkludując organ stwierdził, że żądanie zawarte we wniosku Pani O. wykracza poza obowiązki organu określone w art. 73 § 1 kpa. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła J. O., wskazując, że w przepisach art. 73 i 74 kpa ustanowiona została zasada pełnej jawności akt sprawy administracyjnej, co wiąże się z prawem strony do zapoznania się ze wszystkimi dokumentami i możliwością utrwalenia na własny użytek wiadomości zawartych w tych dokumentach, poprzez wykonywanie nieuwierzytelnionych kopii za pomocą kserokopiarki. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2013r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku sporządzania i wydawania stronie postępowania administracyjnego nieuwierzytelnionych kserokopii dokumentów z akt postępowania. Tym bardziej, że pod pojęciem sporządzania odpisów przez stronę należy rozumieć nie tylko korzystanie z aparatury organu, ale także korzystanie z własnej aparatury kopiującej. Przy czym, jak podkreślono w zaskarżonym postanowieniu, organ ma swobodę przy tworzeniu warunków sporządzania kserokopii. Organ zwrócił tez uwagę, że w wyniku nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010r., która weszła w życie 11 kwietnia 2011r. wprowadzony został art. 73 § 1 a kpa, który stanowi wprost, że czynności dokonywane są w obecności pracownika organu, a nie przez pracownika. Konkludując instancja odwoławcza podkreśliła, że skoro organ I instancji nie miał możliwości dokonania odpłatnie kserokopii żądanego przez stronę dokumentu, a obowiązujące w tym zakresie przepisy i aktualne orzecznictwo, nie traktują tego stanu jako sprzecznego z prawem, to zaskarżona odmowa wydania nieuwierzytelnionej kopii dokumentu, nie narusza prawa. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła J. O., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze powielona została argumentacja zaprezentowana w odwołaniu z uzupełnieniem, że skoro PINB w B. nie ma możliwości dokonania odpłatnie kserokopii żądanego przez nią dokumentu, to taki dokument powinien być wydany nieodpłatnie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Odnosząc się zaś do argumentacji skargi wyjaśnił, że wydawanie stronom postępowania nieodpłatnie kserokopii żądanych przez nich dokumentów stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczą kwestią podlegającą wyjaśnieniu w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy skarżąca miała prawo domagania się wydania jej kserokopii dokumentu znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego na podstawie art. 73 § 1 kpa. Na wstępie należy wskazać, iż ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) dokonano nowelizacji art. 73 kpa. W stanie prawnym do dnia 11 kwietnia 2011r. przepis art. 73 § 1 zobowiązywał organ prowadzący postępowanie do umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów w każdym wypadku, jeżeli strona tego zażąda, chyba że żądanie dotyczy akt sprawy objętych ochroną tajemnicy państwowej lub akt wyłączonych przez ten organ ze względu na ważny interes państwowy (art. 74 § 1). Organ mógł zatem odmówić stronie wglądu do akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów tylko wówczas, gdy żądanie dotyczyło akt, o których mowa w art. 74 § 1. Obecnie komentowany przepis wprost przyznaje stronie prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, co jest równoznaczne z konkretyzacją i urzeczywistnieniem prawa dostępu do akt, gwarantowanego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Prawo to jest jednym ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, które stanowią jeden z istotnych elementów zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji (wyrok TK z dnia 27 czerwca 2008 r., K 51/07, OTK-A 2008, nr 5, poz. 87). Konstytucyjne prawo dostępu do akt sprawy w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć szeroko, nie tylko jako prawo wglądu w akta sprawy, ale także jako prawo do sporządzania z tych akt notatek, kopii lub odpisów, prawo żądania od organu uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy, prawo do wydania (przez organ) z akt sprawy nieuwierzytelnionych odpisów (A. Wróbel ([w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego", opub. Lex, 2013). Podkreślić jednocześnie należy, że zaistniały w przedmiotowej sprawie problem związany z umożliwieniem wykonania przez stronę kserokopii dokumentów z akt sprawy administracyjnej był niejednokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych jeszcze przed ww. nowelizacją. W ramach orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyodrębniły się dwa przeciwstawne stanowiska. Pierwsze z nich zostało zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 27 listopada 1996r. (I SA/Lu 139/96), zgodnie z którym artykuł 73 § 1 i 2 kpa nie przewiduje obowiązku sporządzenia przez organ administracyjny kserokopii akt administracyjnych lub ich odpisu i doręczenia ich stronie. Z kolei w wyroku WSA w Lublinie z dnia 27 maja 2010r. (sygn. akt II SA/Lu 157/10) Sąd wskazał, iż organ administracji nie ma obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczania ich stronie, gdyż utrwalenie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów przepis art. 73 § 1 kpa jednoznacznie powierza stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne. Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyrokach: WSA w Białymstoku z dnia 29 marca 2012r., sygn. akt II SA/Bk 122/12; wyroku WSA w Lublinie z dnia 23 lutego 2012r., sygn. akt II SA/Lu 923/11; wyroku NSA z dnia 21 października 2011r., sygn. akt II OSK 1462/10; wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2011r., sygn. akt II SA/Lu 790/10; wyroku WSA w Olsztynie z dnia 4 grudnia 2008r., sygn. akt I SA/Ol 458/08; wyroku WSA w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Gd 276/08; wyroku NSA z dnia 5 lipca 2005r., sygn. akt GSK 898/04 (wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powyższe stanowisko zdaje się prezentować organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, z którego wynika, iż sporządzenie przez organ kserokopii wskazanych przez stronę dokumentów nie mieści się w uprawnieniach, jakie jej przysługują z mocy art. 73 § 1 kpa, ponieważ sporządzanie odpisów, w tym także kserokopii, jest obowiązkiem strony. Skoro zaś organ nie ma możliwości sporządzania odpłatnie kserokopii żądanych przez stronę dokumentów, to odmowa wydania ich kopii nie narusza prawa. Z kolei druga linia orzecznicza, którą w niniejszej sprawie prezentuje skarżąca, stanęła na stanowisku, że co prawda z przepisu art. 73 § 1 kpa nie wynika wprost obowiązek organu do doręczenia stronie kserokopii dokumentów z akt sprawy to jednak przepis ten nie wyłącza obowiązku organu do zapewnienia stronie możliwości sporządzenia tych kserokopii na własny koszt w siedzibie organu. Według wyroku WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2007r. (sygn. akt II SA/Ol 1008/07) kserowanie dokumentów z akt administracyjnych mieści się w pojęciu wykonania przez stronę odpisów tychże dokumentów. Użycie kserokopiarki, czy też innego urządzenia, oznacza bowiem tylko sposób sporządzenia takich notatek czy odpisów. Niemniej jednak ciężko wymagać od strony, która nie jest profesjonalistą, ażeby do organu administracji publicznej przychodziła z własną kserokopiarką. W ocenie Sądu przyjąć więc należy, iż to organ winien zabezpieczyć stronie możliwość wykonania odpisów dokumentów, np. poprzez ustawienie w urzędzie płatnej kserokopiarki czy też innego urządzenia, przy pomocy którego strona mogłaby utrwalić materiał dowodowy. Z kolei w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2008r., sygn. akt II SA/Wr 324/08 Sąd uznał, iż w przypadku gdy organ posiada techniczne możliwości sporządzenia kserokopii ekspertyzy, powinien umożliwić skarżącym jej wykonanie, za ewentualnym zwrotem związanych z tym kosztów. W wyroku NSA z dnia 22 października 2008r. (sygn. akt II OSK 1270/07) Sąd podkreślił, że prawo strony do przeglądania akt sprawy i utrwalania na własny użytek informacji zawartych w aktach sprawy musi być rozumiane szeroko i to nie tylko w związku z czynnym udziałem strony w postępowaniu, ale także w związku z szeroko rozumianą zasadą jawności działania administracji publicznej. Językowa wykładnia art. 73 § 1 kpa nie uprawnia do interpretacji zmierzającej do wyłączenia możliwości sporządzenia – na wniosek strony i na jej koszt – odpisów dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym za pomocą kserokopiarki. Organ powinien umożliwić stronie uzyskanie kserokopii, szczególnie, gdy na terenie urzędu działa odpowiedni punkt usługowy. Należy umożliwić stronie sporządzenie kserokopii na jej koszt, z kolei organ może domagać się zwrotu poniesionych kosztów wykonania kserokopii. W wyroku WSA w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2011r. (sygn. akt II SA/Gd 529/10) Sąd wskazał, że jeżeli umożliwienie stronie wykonania kserokopii z akt sprawy jest z różnych przyczyn niemożliwe, to wówczas organ winien sporządzić takie kserokopie, obciążając kosztami ich uzyskania stronę. Natomiast w postanowieniu NSA z dnia 19 stycznia 2010r. (II OSK 2043/09) Sąd przypomniał o konieczności interpretacji art. 73 i 74 kpa przez pryzmat zasad ogólnych postępowania (m. in. art. 9 i 10 kpa). Regulacja określona w art. 73 kpa ma bowiem za zadanie zapewnić rzeczywiste funkcjonowanie zasady jawności postępowania wobec strony, a na tej zasadzie opiera się konstrukcja zasady czynnego udziału strony, co z kolei służy realizacji zasad prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. (art. 8 kpa) – wszystkie powołane orzeczenia dostępne w CBOSA. Tak rozumiany cel regulacji powoływanego art. 73 kpa czyni aktualnymi powyższe tezy także pod rządami znowelizowanej jego treści - wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2013r. (II SA/Łd 1193/12). Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się zadecydowanie za drugim z prezentowanych stanowisk uznając, że interpretacja art. 73 § 1 kpa powinna gwarantować nie tylko realizację podstawowych zasad postępowania administracyjnego (m.in. zasady jawności, zasady czynnego udziału strony, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa), ale również wyrażonego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP prawa dostępu każdego do dotyczących go urzędowo dokumentów i zbiorów danych. Oczywiście strona, jak podkreślił organ w zaskarżonym postanowieniu, może kopie dokumentów sporządzić sama, jeśli posiada takie możliwości techniczne. Zwykle jednak doświadczenie życiowe nie pozwala na poważne traktowanie argumentu organu o możliwości sporządzania kopii za pomocą własnej kserokopiarki, choć oczywiście jest to możliwe (tak NSA w wyroku z dnia 22 października 2008r. II OSK 1270/07). W ocenie Sądu to jednak organ powinien umożliwić stronie uzyskanie kopii zwłaszcza gdy - jak w rozpoznawanej sprawie – na terenie urzędu istnieje odpowiedni punkt usługowy, a strona, jak wynika z wniosku, jest osobą w podeszłym wieku, schorowaną i ma problem z pisaniem. Analizując akta kontrolowanej sprawy Sąd doszedł też do wniosku, że organ bezzasadnie utożsamiał obowiązek umożliwienia skarżącej sporządzenia kserokopii dokumentu z obowiązkiem sporządzenia kserokopii przez organ i na jego koszt. Czym innym jest jednak obowiązek urzędowego doręczania kserokopii z akt sprawy na koszt administracji, a czym innym obowiązek organu udostępnienia akt stronie w formie uzyskania kserokopii na koszt zainteresowanego. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 73 i 74 kpa i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. Nr 270 ze zm.). W pkt. 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni rozważania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku w szczególności przy ocenie, czy żądanie strony jest uzasadnione realizacją uprawnienia wynikającego z art. 73 § 1 kpa.