II SA/Bk 854/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Wojewoda P., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, położonej w B., obręb [...], wchodzącej obecnie w skład nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], stanowiącej własność Gminy B. oraz nr [...], nr [...] i nr [...], stanowiącej własność osób fizycznych. Postanowienie Wojewody P. wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. H. B. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2021 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o zwrot nieruchomości, położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że w latach 1969-1970 nabył w drodze umowy kupna-sprzedaży, przedmiotową działkę od małżonków p. J. Prezydent Miasta B., działający jako starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, pismem z dnia [...] lutego 2021 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał przedmiotową sprawę Wojewodzie P.. Prezydent Miasta B., powołując się m.in. na przepisy art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." uznał, że podlega wyłączeniu od załatwienia przedmiotowej sprawy na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a. Wojewoda P., postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], wyznaczył Prezydenta Miasta S., działającego jako starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, do załatwienia sprawy z wniosku H. B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w B., obręb [...], wchodzącej obecnie w skład nieruchomości, oznaczonej jako działki: nr [...] i nr [...] stanowiące własność Gminy B. oraz nr [...], nr [...] i nr [...] stanowiące własność osób fizycznych. Prezydent Miasta S. po rozpoznaniu wniosku postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., w związku z art. 136 ust 7 u.g.n., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, wchodzącej obecnie w skład nieruchomości, oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...], z uwagi na wniesienie podania po upływie terminu określonego w ustawie, który z uwagi na przepisy tzw. specustawy COVlD upłynął w dniu 24 lipca 2020 r. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł w terminie H. B., nie zgadzając się z ustaleniami organu I instancji i zarzucając mu naruszenie art. 136-142 w zw. z art. 142 a u.g.n. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości ani w drodze decyzji, ani w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Skarżący ponadto wskazał, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym terminy tam wskazane, nie obowiązują w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a więc nie można uznać, że uchybił on terminowi do złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Wojewoda P. (dalej: "Wojewoda") utrzymał w mocy ww. postanowienie, uznając, że jest ono zgodne z prawem, choć wskazał na błędne uzasadnienie organu I instancji. W ocenie organu II instancji to nie wygaśnięcie z dniem [...] lipca 2020 r. uprawnienia do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości stanowiło przeszkodę do wszczęcia postępowania – jak to wskazał w uzasadnieniu organ I instancji opierając się w tej mierze na art. 136 ust. 7 u.g.n., ale inna okoliczność przesądzająca o bezprzedmiotowości postępowania. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, aktem notarialnym Repertorium A numer [...], A. i J. małż. J. na podstawie umowy sporządzonej w dniu [...] sierpnia 1970 r., sprzedali H. B. nieruchomość, położoną w B. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...], o pow. 13 a 9 m2. Umowa sprzedaży zawierana była pod warunkiem, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. nie skorzysta z prawa pierwokupu. Oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu złożył w dniu [...] października 1970 r., H. N., działający w imieniu Skarbu Państwa, reprezentujący Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B.. Zdaniem organu odwoławczego istota rozpoznawanej sprawy nie sprowadzała się zatem do ustalenia, czy wniosek o zwrot nieruchomości został wniesiony w terminie, lecz do ustalenia, czy jeśli nieruchomość została w 1970 r. nabyta przez Skarb Państwa poprzez skorzystanie z przysługującego mu prawa pierwokupu, w oparciu o art. 31 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm. - zwana dalej "u.g.t.") - to, czy w takiej sytuacji poprzedniemu właścicielowi lub jego następcom prawnym w ogóle przysługuje - w związku z treścią art. 216 u.g.n. - roszczenie o zwrot zbytej w ten sposób nieruchomości. Zdaniem Wojewody P. roszczenie takie nie przysługuje. Organ II instancji wskazał, że problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana jest w ustawie o gospodarce nieruchomościami (dział 111 rozdział 6 zatytułowany: Zwrot wywłaszczonych nieruchomości), w tym w art. 136 i nast. u.g.n. Wyjątek w tym zakresie uregulowany został jedynie w art. 136 ust. 4 u.g.n., a który dotyczy części nieruchomości nabytej umową, zawartą w trybie art. 113 ust. 3 u.g.n. Z kolei, z mocy art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III omawianej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z późn. zm.), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14 poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami (...) Parku Narodowego. Ponadto, w art. 216 ust. 2 i 3 u.g.n. wymienione są natomiast kolejne przypadki, do których mają zastosowanie przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W żadnym z tych wyjątków nie przewidziano jednak możliwości zastosowania ww. instytucji w stosunku do nieruchomości nabytych na skutek skorzystania przez Skarb Państwa z prawa pierwokupu w trybie art. 30 u.g.t. Organ odwoławczy podkreślił bowiem, że w przypadku bowiem nabycia nieruchomości w drodze prawa pierwokupu nie zachodzi sytuacja, w której sprzedawca działa pod wpływem jakiegokolwiek przymusu. Możliwość skorzystania przez podmiot uprawniony z przysługującego mu prawa pierwokupu następuje dopiero wtedy, gdy sprzedawca podejmie decyzję o zbyciu nieruchomości i zawrze ze zbywcą umowę ze skutkiem zobowiązującym. Zbycie nieruchomości następuje więc w tym przypadku tylko z inicjatywy zbywcy (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 462/07). Nie ulega więc wątpliwości, iż w świetle ww. założenia Skarb Państwa nie nabył prawa własności przedmiotowej nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], w drodze tak rozumianej instytucji wywłaszczenia nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie przejęcie nieruchomości odbyło się w drodze prawa pierwokupu, na podstawie art. 30 u.g.t. Przepis ten wprowadzał warunek sprzedaży nieruchomości osobie trzeciej, stanowiąc, że właściciel nieruchomości określonej w art. 30 może sprzedać ją osobie trzeciej tylko pod warunkiem, że prezydium rady narodowej, któremu służy prawo pierwokupu, prawa tego nie wykona. Na tej podstawie organ II instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości ani w drodze decyzji, ani w drodze umowy, a zatem brak jest podstaw do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości, ponieważ brak jest podstaw materialnoprawnych do uwzględnienia wniosku w trybie administracyjnoprawnym. Słusznie zatem organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w myśl art. 61 a § 1 k.p.a. Organ w niniejszej sprawie, obowiązany był do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jednakże przyczyną tego, nie było uchybienie terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, a był to bowiem brak materialnoprawnej podstawy do prowadzenia postępowania, a więc prowadzenie postępowania administracyjnego nie było dopuszczalne (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1335/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Końcowo organ II instancji jeszcze raz podkreślił, że art. 30 u.g.t., na podstawie którego przejęta została przedmiotowa nieruchomość, o zwrot której wystąpił skarżący, nie został objęty przepisem art. 216 ust. 1 u.g.n. i nie jest możliwy jej zwrot. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa w wykonaniu prawa pierwokupu nie przysługuje status nieruchomości wywłaszczonej w rozumieniu art. 136 ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 462/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA wielokrotnie zwracał uwagę, że przesłanka bezprzedmiotowości postępowania występuje wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W ocenie Wojewody P. w przedmiotowej sprawie, analiza złożonego przez skarżącego wniosku oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie pozostawiła wątpliwości, że zbycie nieruchomości nastąpiło w drodze prawa pierwokupu. Mając zatem na względzie, że Skarb Państwa nie nabył przedmiotowej nieruchomości na żadnej z podstaw wyliczonych expressis verbis w art. 216 u.g.n., organ winien przyjąć, że brak jest przesłanek do ubiegania się o zwrot nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w treści przepisów i stwierdzić, że w sprawie objętej wnioskiem brak jest podstaw materialnoprawnych do uwzględnienia wniosku w trybie administracyjnoprawnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 16 maja 2019 r. II SA/Bk 160/19 ). Tym samym nie jest więc możliwe uznanie, że nieruchomość przejęta w trybie u.g.t. na podstawie innego przepisu niż art. 22 u.g.t., może zostać objęta procedurą zwrotu nieruchomości przewidzianą w przepisach u.g.n. (zob. wyrok NSA z 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 446/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 573/13; wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1602/09). Skoro bowiem ustawodawca umożliwił ubieganie się o zwrot nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa wyłącznie w trybie art. 22 u.g.t., to bezspornie zamknięta jest droga do orzeczenia o zwrocie nieruchomości nabytej przez podmiot publiczny na podstawie jakiegokolwiek innego przepisu tej ustawy. W skardze na ww. decyzję, skierowanej do sądu administracyjnego, H. B. zarzucił ww. postanowieniu naruszenie przepisów art. 136 -142 w zw. z art. 142 a ustawy o gospodarce nieruchomościami albowiem w przedmiotowej sprawie nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości ani w drodze decyzji ani w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w ocenie skarżącego jednoznacznie wskazuje, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym terminy tam wskazane nie obowiązują w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a więc nie uchybił on terminowi złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Ponadto skarżący podkreślił, że przedmiotowa działka została mu zagrabiona z mocy tzw. prawa pierwokupu, a nie w ramach wywłaszczenia jak przyjął to organ. Działka o nr geod. [...] została zagrabiona mu w majestacie obowiązującego wówczas komunistycznego prawa, na co nie miał żadnego wpływu. Skarżący wskazał, że przez kilkanaście lat działka ta była niezagospodarowania i niepotrzebna ówczesnym władzom. Zdaniem skarżącego dzisiejsza władza, w tym organy administracji publicznej, które winny załatwiać sprawę mając na celu słuszny interes obywateli akceptują zastany stan rzeczy, nie próbują nawet spojrzeć na sprawę z szerszej perspektywy, w tym perspektywy obywatela, dla którego rzekomo mają służyć. Końcowo wskazał, że w sprawie doszło do wręcz kuriozalnej sytuacji tj. że w dacie zawarcia notarialnej umowy warunkowej zapłacił za nieruchomość, a kwoty tej nigdy mu nie zwrócono, a nieruchomość zagrabiono. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wszczęcia postępowania o zwrot opisanej nieruchomości. Ponadto wniósł o przeprowadzenie postępowania sądowego w trybie jawnym tj. w obecności jego lub jego pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Rozważania w sprawie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, mimo wniosku skarżącego o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2022, poz. 329, dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, na które służy zażalenie, przy tym w ocenie Sądu nie było konieczności kierowania tej sprawy na rozprawę, z uwagi na formalny charakter przedmiotowego rozstrzygnięcia tj. odmowę wszczęcia postępowania. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2020 r. w sprawie sygn. akt I FSK 1122/20 uprawnieniem sądu jest ocena, czy sprawę rozpoznać w trybie uproszczonym, czy też zgodnie z art. 122 p.p.s.a. na rozprawie (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy prawidłowo ocenił stan faktyczny niniejszej sprawy oraz dokonał prawidłowej subsumcji przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem dokonywanej w niniejszej sprawie kontroli sądowej jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości, położonej w B., obręb [...], wchodzącej obecnie w skład nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], stanowiącej własność Gminy B. oraz nr [...], nr [...] i nr [...], stanowiącej własność osób fizycznych. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, zwany dalej: "k.p.a"). W myśl powołanego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania. Podkreślenia wymaga, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Samo bowiem złożenie żądania wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia, gdyż na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Co istotne, rozstrzygnięcie przewidziane w art. 61a § 1 k.p.a. nie jest uzależnione od uznania organu administracji, lecz stanowi obligatoryjne następstwo stwierdzenia przez organ przesłanek w tym przepisie wyszczególnionych. Odmowa wszczęcia postępowania stanowi zatem obowiązek organu administracji w przypadku zaistnienia opisanej w tym przepisie sytuacji. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca przewidział dwie samodzielne podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną, 2) jeżeli z "innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Omawiany przepis wskazuje na przyczyny podmiotowe i przedmiotowe, które uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Jeśli chodzi o tą ostatnią podstawę odmowy wszczęcia postepowania, wskazać należy, że przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w ustawie. Stąd należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub nie ma w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, także gdy uprawnienia lub obowiązki wynikają z mocy samego prawa (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.03.2012r. – sygn. akt VII SA/Wa 2356/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13.12.2011r. – II SA/Ol 893/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.09.2014 r. – VII SA/Wa 141/14; wyrok NSA z dnia 7.02.2014 r. – I OSK 2159/12, CBOSA). Użyte zaś przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie "nie może być wszczęte" wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste. Odmowa wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" może więc mieć miejsce w sytuacjach niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, CBOSA). Na tym etapie postępowania organ bada zatem jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12 - opubl. LEX nr 1216728). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy za organem II instancji, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z "inną uzasadnioną przyczyną", której zaistnienie powoduje, że postępowanie nie może być wszczęte. Należy bowiem w całości podzielić ustalenia organu II instancji, że wprawdzie samo rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, to jego uzasadnienie zostało obarczone wadą, bowiem niesłusznie organ I instancji przyjął, że skarżący składając w dniu [...] stycznia 2021 r. wniosek o zwrot nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] uczynił to po terminie. W tym zakresie należy w całości podzielić ustalenia organu II instancji, że kwestia złożenia po terminie bądź w terminie wniosku przez skarżącego nie miała żadnego wpływu na wynik niniejszego postępowania i nie powinna stanowić podstawy odmowy wszczęcia postępowania, co organ II instancji kilkakrotnie podkreślił w zaskarżonej decyzji, przedstawiając szczegółowe uzasadnienie w tym zakresie. Zarzuty skargi dotyczące terminowości złożonego przez skarżącego wniosku nie mogły zatem stanowić podstawy uchylenia przedmiotowego rozstrzygnięcia, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie organu II instancji zapadło z uwagi na charakter zawartej w dniu [...] sierpnia 1970 r. przez skarżącego umowy. Jak już wyżej wskazano, postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2021 r., który wystąpił do Prezydenta Miasta B. o zwrot nieruchomości zagrabionej mu w 1970 r. o nr [...], położonej przy ul. [...] w B.. Podkreślił, że po kilku miesiącach od daty zakupu dowiedział się, że komunistyczny poprzednik prawny zagrabił mu tą działkę, zaś PSS Społem wybudował sklep, który kilka dni temu został rozebrany, a nikt mu nie zwrócił poniesionych kosztów zakupu. Problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy u.g.n. Z art. 136 ust. 3 tej ustawy wynika, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi z kolei, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi zaś, że przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy (a więc także wymienione wyżej art. 136 i 137 u.g.n.) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, ze zm.), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami T. Parku Narodowego. Z kolei, w myśl art. 216 ust. 2 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172), 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby doszło do wywłaszczenia spornej nieruchomości na podstawie wyżej omówionych przepisów u.g.n. Objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość o nr geodezyjnym [...] położona przy ul. [...] w B., wchodzi obecnie w skład nieruchomości, oznaczonej jako działki: nr [...] i nr [...] stanowiące własność Gminy B. oraz nr [...], nr [...] i nr [...] stanowiące własność osób fizycznych. Aktem notarialnym nr [...] A. i J. małż. J. na podstawie umowy sporządzonej w dniu [...] sierpnia 1970 r., sprzedali H. B. nieruchomość, położoną w B. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...], o pow. 13 a 9 m2. Umowa sprzedaży zawierana była pod warunkiem, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. nie skorzysta z prawa pierwokupu służącego na zasadzie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 22, poz. 159). Aktem notarialnym Repertorium A numer [...] oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu złożył w dniu [...] października 1970 r., H. N., działający w imieniu Skarbu Państwa, reprezentujący Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. (akta organu I instancji k. 2-4 licząc od wniosku skarżącego). Powyższe ustalenia nie budzą wątpliwości Sądu, znajdują potwierdzenie w aktach sprawy, nie są też co do zasady kwestionowane przez skarżącego, który wskazuje, że władza skorzystała z prawa pierwokupu, a jemu nie zostały zwrócone środki przeznaczone na zakup tej nieruchomości. Jak trafnie zaś wskazał organ odwoławczy, istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się natomiast do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy jeśli nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa poprzez skorzystanie przez niego z przysługującego mu prawa pierwokupu, w oparciu o ustawę z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm. – dalej zwanej: "u.g.t."), co miało miejsce w niniejszej sprawie - to, czy w takiej sytuacji poprzedniemu właścicielowi lub jego następcom prawnym przysługuje – w związku z treścią art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot zbytej w ten sposób nieruchomości. W ocenie Wojewody P. wykonanie ustawowego prawa pierwokupu nie może być kwalifikowane jako wywłaszczenie, nadto brak jest normatywnych podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o zwrot takiej nieruchomości. Stanowisko to jest prawidłowe. W tym miejscu podkreślić należy, że w/w art. 216 u.g.n. ma charakter przepisu szczególnego i jako taki nie podlega wykładni rozszerzającej. Wskazuje na to przede wszystkim przyjęta przez ustawodawcę technika enumeratywnego wyliczenia przepisów, do których stosuje się (i to tylko odpowiednio) przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obecnie powyższy pogląd, że przepis art. 216 u.g.n. jest normą o charakterze wyjątkowym i nie podlega interpretacji rozszerzającej jest ugruntowany, i jako taki nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z 5 maja 2000 r., sygn. akt I SA 537/99; wyrok WSA w B. z 3 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 16/04; wyrok NSA z 3 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 322/02; wyrok NSA z 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2280/11; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt SA/Bd 573/13). Brak jest zatem podstaw do "dodawania" do przyjętego w tym przepisie wykazu jeszcze innych przepisów (por. wyroki NSA: z 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 927/14, z 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2280/11 i z 5 maja 2000 r., sygn. akt I SA 537/99, CBOSA). W konsekwencji niedopuszczalne jest również stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule. Co więcej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07 (publ. OTK-A 2005 nr 10, poz. 175), powtórzono stanowisko wyrażone we wcześniejszym wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 (publ. OTK ZU 2001, Nr 7, poz. 216), że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. utrzymała zasadę zwrotu i – w art. 136 – odniosła ją do wszelkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej. Natomiast art. 216 tej ustawy dodatkowo przewidział odpowiednie stosowanie tej zasady do niektórych innych przypadków odjęcia własności. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego art. 136 u.s.g. znajduje zastosowanie do wszelkich wypadków wywłaszczenia nieruchomości bez względu na podstawę prawną dokonanego wywłaszczenia. Dotyczy to również ustaw i innych aktów normatywnych, które stanowiły podstawę wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r. Art. 216 u.g.n. przewiduje zwrot nieruchomości, których własność została odjęta w trybie innym niż wywłaszczenie, pod warunkiem, że nieruchomość została przejęta lub nabyta na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że Skarb Państwa nie nabył prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze tak rozumianej instytucji wywłaszczenia nieruchomości. W tym miejscu jeszcze raz powtórzyć należy, że przepis art. 216 u.g.n. zawiera możliwość rozszerzenia zwrotu nieruchomości, które Skarb Państwa nabył na zasadach i w trybie niemieszczącym się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricto, przy czym przepis ten w sposób taksatywny wylicza kategorię nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa. Wśród tych nieruchomości omawiana regulacja wymienia także nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa na podstawie u.g.t., jednakże - co istotne, ustawodawca ograniczył stosowanie powyższej ustawy jedynie do art. 22 u.g.t. W żadnym z tych wyjątków nie przewidziano natomiast możliwości zastosowania ww. instytucji w stosunku do nieruchomości nabytych na skutek skorzystania przez Skarb Państwa z prawa pierwokupu w trybie art. 29-31 u.g.t., która miała miejsce w przedmiotowej sprawie Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego nie jest możliwe uznanie, że nieruchomość przejęta w trybie u.g.t. na podstawie innego przepisu niż art. 22 u.g.t., może zostać objęta procedurą zwrotu nieruchomości przewidzianą w przepisach u.g.n. (tak: wyrok NSA z 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 446/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 573/13; wyrok NSA z 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1602/09, wyrok WSA w B. z 16 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 160/19, CBOSA). Skoro bowiem ustawodawca umożliwił ubieganie się o zwrot nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa wyłącznie w trybie art. 22 u.g.t., to bezspornie zamknięta jest droga do orzeczenia o zwrocie nieruchomości nabytej przez podmiot publiczny na podstawie jakiegokolwiek innego przepisu tej ustawy. Mając zatem na względzie, że Skarb Państwa nie nabył przedmiotowej nieruchomości na żadnej z podstaw wyliczonych expressis verbis w art. 216 u.g.n., trafnie wskazuje organ odwoławczy, że brak jest przesłanek do ubiegania się o zwrot nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w treści przepisów u.g.n. i stwierdzić należy, że w sprawie objętej wnioskiem brak jest podstaw materialnoprawnych do uwzględnienia wniosku w trybie administracyjnoprawnym. Końcowo zauważyć również należy, że w myśl ugruntowanego stanowiska judykatury w sprawie analizy przesłanek prawa pierwokupu, decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości i oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu, nie są tożsame. Zastrzeżenie prawa pierwokupu powodowało bowiem powstanie po stronie Skarbu Państwa upoważnienia do pierwszeństwa kupna nieruchomości na wypadek, gdyby zobowiązany zawarł umowę sprzedaży z osobą trzecią. Prawo to mogło być realizowane wyłącznie w związku ze sprzedażą nieruchomości, a nie z inicjatywy uprawnionego. Wyklucza to więc, jakikolwiek przymus w wyzbywaniu się nieruchomości. Stąd instytucji pierwokupu nie można porównywać z umową zawartą w trybie ustawy wywłaszczeniowej, albowiem w tym ostatnim przypadku sprzedaż następowała pod przymusem, gdyż gdyby do niej nie doszło, to nieruchomość byłaby wywłaszczona. Nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa w wykonaniu prawa pierwokupu nie przysługuje zatem status nieruchomości wywłaszczonej w rozumieniu art. 136 ust. 3 i 4 u.g.n. (tak m.in.: wyrok NSA z 21 marca 2008 r. I OSK 462/07 oraz wyrok NSA O/w B. z 25 października 1995 r. sygn. akt II SA/Bk 613/94). Z analizy zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że właściciel nieruchomości podjął dobrowolnie decyzję o zbyciu nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...], oznaczonej ówcześnie w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem [...], bez przymusu ze strony organów reprezentujących Skarb Państwa, natomiast H. N., działający w imieniu Skarbu Państwa, reprezentujący Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. składając aktem notarialnym stosowne oświadczenie o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości, skorzystał z przysługującego mu prawa pierwokupu przewidzianego w art. 29 i nast. u.g.t., za cenę ustaloną pomiędzy stronami ww. aktu notarialnego. Podsumowując Sąd uznał, że organ II instancji dokonał prawidłowej oceny kwestii braku podstaw do zastosowania art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 29 i następnych u.g.t. Wynika to ewidentnie z treści art. 216 u.g.n., w którym wyliczono enumeratywnie ustawy, do których mają zastosowanie powyższe przepisy. Z wyżej wskazanych względów uznać należy, że organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego, przy czym słusznie organ II instancji uznał, że kwestia zachowania terminu do złożenia wniosku nie miała żadnego znaczenia w przedmiotowej sprawie. Podkreślić przy tym należy, iż skarżący zdaje się nie dostrzegać ponadto zasadniczej kwestii, że nie jest on poprzednikiem – właścicielem spornej działki, ani jego spadkobiercą, gdyż poprzednim właścicielem byli A. i J. małż. J., co wynika zarówno z postanowienia sądu z dnia [...] lutego 1970 r. w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości, jak i aktu notarialnego repertorium A nr [...]. Skarżący natomiast jest jedynie osobą, która zamierzała kupić przedmiotową nieruchomość przy ul. [...] i zawarła w tym przedmiocie stosowną umowę w formie aktu notarialnego, z którego treści wynikało jednak, że sprzedaż przedmiotowej nieruchomości nastąpi pod warunkiem, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. nie skorzysta z prawa pierwokupu służącego na zasadzie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 22, poz. 159). Kwestie zatem skorzystania z prawa pierwokupu czy też zapłacenia za tą nieruchomość poprzednim właścicielom Państwu J. z tytułu umowy nabycia nieruchomości, mogły być dochodzone przez skarżącego wyłącznie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym (vide: wyrok NSA z dnia 21 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 462/07). Odnosząc się zatem do zarzutów skargi, wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Jeszcze raz bowiem podkreślić należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Organ odwoławczy nie mógł zatem odnieść się do zarzutów skarżącego, wskazujących niejako na brak merytorycznego rozpoznania sprawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.