II SA/Bd 1425/17

Dnia 26 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim na uchwałę Rady Miejskiej Ciechocinka z dnia 30 marca 2006 r. nr XXXVI/330/06 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: w § 16 ust. 1 zwrot: "jest odpłatne i" oraz § 16 ust. 2, 2. w pozostałej części skargę oddala. Uchwałą z dnia [...] marca 2006r., nr [...], Rada Miejska C. , działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej "u.s.g.") w związku z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2001 r., nr 72, poz. 747 ze zm. – dalej "u.z.z.w."), przyjęła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Pismem z dnia [...] listopada 2017r. Prokurator Rejonowy w A. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i wniósł o stwierdzenie nieważności jej § 16 ust. 1 i 2 ze względu na rażące naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.z.z.w. i art. 40 ust. 1 u.g.n., polegające na przyjęciu, że wskazane przepisy stanowią podstawę do obowiązku uiszczenia opłat przy przyłączaniu nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że ani z przepisów u.z.z.w., ani u.g.n. nie można wywieść, iż rada gminy ma kompetencje nakładania na odbiorców usług wod-kan obowiązku uiszczenia kosztów przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Skarżący podkreślił, że z przepisów powyższych ustaw wynika jedynie kompetencja rady gminy określenia w akcie prawa miejscowego, jakim jest przedmiotowy regulamin, warunków przyłączenia do sieci. Warunkiem tym, w ocenie skarżącego, nie może być jednak uiszczenie dodatkowej opłaty za przyłączenie, przymusowej, odgórnie narzuconej i niezależnej od jakiegokolwiek uzgodnienia między gminą, przedsiębiorstwem wodociągowym, a właścicielem przyłączanej do sieci nieruchomości. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz C. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Organ podniósł, że w skład warunków przyłączenia, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. wchodzą, obok warunków technicznych, również warunki finansowe. Przywoławszy treść art. 15 ust. 1 i 2 u.z.z.w. stwierdził, że nałożenie obowiązku uiszczenia przedmiotowych kosztów znajduje oparcie w przepisach ustawy. Na potwierdzenie słuszności swych wywodów organ przytoczył stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uchwale siedmiu sędziów SN z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. III SZP 2/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, w ramach której są upoważnione do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl zaś art. 91 ust. 4 nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku nieistotnego naruszenia prawa. Wnioskując a contrario stwierdzić zatem należy, że przesłanką powodującą nieważność uchwały w całości lub w części jest istotne naruszenie prawa. Do istotnych wad uchwał skutkujących stwierdzeniem nieważności zaliczyć należy m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Materialnoprawną podstawę uchwały poddanej niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej współstanowił art. 19 ust. u.z.z.w., zgodnie z którym – w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały – rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 1 u.z.z.w.). W ust. 2 cytowanego przepisy ustawodawca zawarł katalog zagadnień podlegających uregulowaniu, stanowiąc, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Wskazać należy, że art. 19 u.z.z.w. określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących kwestie inne niż w nim wymienione. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności regulaminu. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była kwestia prawidłowości ustalenia w zaskarżonej uchwale – regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków – obowiązku uiszczenia przez odbiorcę usług kosztów przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Obowiązek taki przewiduje bowiem § 16 regulaminu, stanowiąc, w ust. 1, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne i odbywa się na pisemny wniosek o przyłączenie i określenie warunków przyłączenia, zwanych dalej "warunkami technicznymi przyłączenia" złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie. Kwota należności za przyłączenie ustalana jest na podstawie obowiązującej w przedsiębiorstwie stawki o świadczeniu usług dla ludności (§ 16 ust. 2 regulaminu). W ocenie organu powyższe zapisy uchwały znajdują podstawę w art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w., jako że wprowadzenie odpłatności za przyłączenie do sieci wod.-kan. mieści się w katalogu warunków, o którym mowa w powyższym przepisie. W ocenie Sądu stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie. Uznać zaś należy słuszność postawionego przez Prokuratora zarzutu braku upoważnienia ustawowego dla wprowadzenia w przedmiotowym akcie prawa miejscowego opłaty publicznoprawnej związanej z przyłączeniem odbiorcy usług do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Stanowisko to jest jednolicie przyjmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: wyroki NSA z dnia: 17 maja 2002r., I SA 2793/01, 25 listopada 2004 r., OSK 821/04; 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19/06; 3 marca 2009 r., II OSK 1459/08; 6 marca 2012 r., II OSK 2697/11; 21 czerwca 2013 r., II OSK 905/12; oraz wyroki WSA z dnia: 1 sierpnia 2006 r., II SA/Wr 378/06; 1 sierpnia 2010, II SA/Ke 709/10; 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 388/11; 17 grudnia 2013 r., II SA/Lu 438/13; 15 stycznia 2015 r., II SA/Lu 182/14; 20 stycznia 2015 r., II SA/Lu 167/14 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 730/06 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina nie może nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej i podstawy takich opłat nie można doszukiwać w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827), ani w art. 15 i art. 19 u.z.z.w. Opłaty te prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Tymczasem kwestię uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich (vide: wyroki WSA w Kielcach z dnia 18 stycznia 2018r. sygn. akt I SA/Ke 663/17 i WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 150/13 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Poprzeć należy stanowisko WSA w Kielcach, że z faktu, iż sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3) u.s.g., nie wynika kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Ke 248/10). Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Powyższe ma mocną normatywną podstawę w Konstytucji RP. Z przepisu art. 84 Konstytucji, zamieszczonego w ramach regulacji dotyczących środków ochrony wolności i praw człowieka i obywatela, wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W kontekście stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę dopowiedzieć należy, że art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. mówi ogólnie o warunkach przyłączenia do sieci i nie zawiera on upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 431/08 Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że ustawowe "warunki przyłączenia określone w regulaminie" nie mogą być interpretowane dowolnie, w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy, a zwłaszcza w sposób niekorzystny dla odbiorców wody i zainteresowanych odprowadzeniem ścieków. Nie budzi wątpliwości tutejszego Sądu, że nałożenie przedmiotowej opłaty pod pozorem wypełnienia ustawowej delegacji do określania warunków przyłączenia do sieci nie tylko świadczy o nadinterpretacji kompetencji wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w., ale stanowi też zaprzeczenie ustawowego wymogu powszechnego dostępu do sieci, wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy. Działalność gminy skupiać ma się przede wszystkim na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli realizacji zadań własnych. Do zadań własnych gminy należą w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). Sposób realizacji tego obowiązku uszczegóławia ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zaakcentowana w tych przepisach zasada powszechnej dostępności do sieci i ochrona interesu odbiorców nie koresponduje w ogóle z wprowadzaniem opłaty z tytułu przyłączenia do sieci. Odmówić należy słuszności stanowisku organu, jakoby upoważnienia do nałożenia przedmiotowego obowiązku doszukiwać można w art. 15 ust. 2 u.z.z.w., zgodnie z którym realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Trafnie zauważył skarżący, że czym innym jest realizacja budowy przyłączy ze środków osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci wod-kan, a czym innym żądanie uiszczenia opłaty w zamian za przyłączenie do tej sieci. Zauważyć należy, że art. 15 ust. 2 u.z.z.w. stanowi o obowiązku osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do pokrycia kosztów technicznych określonych bezpośrednio w ustawie – budowy wskazanych w tym przepisie urządzeń i pomieszczeń niezbędnych dla realizacji faktycznego przyłączenia do sieci wod-kan. Opłatę za przyłączenie do tej sieci, o której mowa w zaskarżonym paragrafie regulaminu, uznać zaś należy za abstrakcyjny koszt ponoszony z tytułu samej okoliczności włączenia nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Rozróżnienia tego zdaje się nie dostrzegać organ nie tylko wskazując art. 15 ust. 2 u.z.z.w. za podstawę prawną nałożenia obowiązku uiszczenia kosztów przyłączenia, ale również powołując w odpowiedzi na skargę uchwałę siedmiu sędziów SN z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt III SZP 2/16, nadto odnosi się do sprawy niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego. Podkreślić należy, iż przedmiotu powyższej uchwały w składzie 7 sędziów SN nie odnosił się jakkolwiek do sprawy treści regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, ani tym bardziej kompetencji rady gminy do nakładanie mocą tego aktu prawa miejscowego opłaty za przyłączenie do sieci. Sąd Najwyższy po rozpoznaniu wyłącznie zagadnienia prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi – wypowiedział się w kwestii wykładni pojęć przyłącza kanalizacyjnego oraz przyłącza wodociągowego w rozumieniu art. 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, w zakresie nakładającym na odbiorcę usługi obowiązek uiszczenia opłaty za przyłączenie do sieci, narusza w sposób istotny art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 19 u.z.z.w. Sąd dostrzegł, że konwalidowanie wskazanej przez skarżącego Prokuratora wady przedmiotowej uchwały jest możliwe w drodze usunięcia zwrotu "jest odpłatne i" z treści § 16 ust. 1 regulaminu oraz całościowe wyeliminowanie § 16 ust. 2 tego regulaminu, te bowiem elementy stanowią o odpłatności przyłączenia do sieci wod-kan. Wadliwy akt prawa miejscowego należy unieważnić tylko w takim zakresie, w jakim jest on nieważny, o ile pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części tego aktu nie spowoduje jego niewykonalności z powodu niekompletności regulacji (Woś T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, wyd. Wolters Kluver 2016). W rozpatrywanym przypadku niewykonalność taka nie zachodzi, albowiem regulamin nadal określa warunki przyłączenia do sieci wodociągowej, z wyłączeniem niemającego podstawy prawnej warunku o kosztach przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Pozostała treść § 16 ust. 1 uchwały odnosi się do kwestii warunków przyłączenia do sieci, wskazując że może to nastąpić na wniosek złożony przez osobę ubiegająca się o przyłączenie. Regulacja ta zatem nie wykracza poza upoważnienie ustawowe i odpowiada prawu, a nadto odnosi się do niej treść ust. 3 § 16. Skarżący nie zakwestionował tej części regulacji jako naruszającej przepisy prawa. W ocenie Sądu, uwzględnienie zatem skargi prokuratora w całości nie znajduje uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji, a na mocy art. 151 p.p.s.a. w pozostałej części skargę oddalił.