II SA/Bd 974/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi [...] z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Zaskarżony postanowieniem z [...] września 2024r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium"), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez R. (dalej jako: "Skarżąca"), na postanowienie Starosty [...] z [...] lipca 2024r. nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji zmieniającej zezwolenie na zbieranie odpadów. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. W piśmie z [...] maja 2024r. pełnomocnik Skarżącej wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na brak możliwości wywiązania się z obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów i złożenia przez stronę wyjaśnień w terminie wyznaczonym w wezwaniu z [...] kwietnia 2024r. (wydanym w oparciu o art. 50 § 1 k.p.a.). Postanowieniem z [...] lipca 2024r. Starosta I. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek Skarżącej. Organ I instancji wskazał, iż Skarżący nie przedstawił zgód na zawieszenie postępowania administracyjnego od pozostałych stron toczącego się postępowania, a nadto zawieszenie toku postepowania nie leży w interesie społecznym (art. 98 § 1 k.p.a.). R. sp. z o.o., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, złożyła zażalenie na przedmiotowe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 98 k.p.a. Kolegium stwierdzając niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji postanowieniem z [...] września 2024r. (opisanym na wstępie) wskazało, że w świetle art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania stronie nie służy zażalenie. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał orzeczenia sądów administracyjnych. Na powyższe postanowienie Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 124 w zw. z art. 126, art. 107 § 2-5 i art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niezawierającego należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz wskazania samodzielnych ustaleń organu, podczas gdy uzasadnienie powinno zawierać elementy uzasadnienia, jakie przepisy przewidują dla uzasadnienia decyzji administracyjnej, - art. 98 k.p.a. poprzez uznanie, ze złożony przez stronę wniosek o zawieszenie postępowania nie zasługuje na pozytywne rozpatrzenie, podczas gdy zgodnie z normą art. 98 k.p.a. strona ma możliwość swobodnego dysponowania przedmiotem postępowania, a zatem także jego zawieszeniem, jeżeli organ nie stwierdzi sprzeczności takiej dyspozycji z interesem publicznym i nie sprzeciwią się temu inne strony postępowania, - art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 98 k.p.a. poprzez uznanie, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest niezaskarżalne i tym samym pozbawienie strony Skarżącej możliwości weryfikacji postanowienia Starosty o odmowie zawieszenia postępowania, podczas gdy przepis art. 101 § 3 k.p.a. określa, że postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania przysługuje zażalenie, a postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (tyle, że negatywnym) jest także postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, zaś inna wykładnia prowadziłaby do pozbawienia strony jej praw procesowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że ze względu na przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej p.p.s.a. Stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Dalej, trzeba zauważyć, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub podjęcia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane kryterium legalności Sąd, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu z art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze stwierdzające niedopuszczalność R. . z o.o. na postanowienie Starosty [...], którym odmówiono zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek Skarżącej o wydanie decyzji zmieniającej zezwolenie na zbieranie odpadów. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest więc postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia złożonego od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i został on zastosowany w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Omawiane rozstrzygnięcie zapada zatem we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Takie postanowienie ma więc charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. W konsekwencji również kognicja Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, tj. oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia, tak też jak odwołania, może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania lub zażalenia przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka, a zatem gdy został wniesiony przez osobę trzecią lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesione przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w konkretnym przypadku zachodzi niedopuszczalność wniesionego przez Skarżącą zażalenia, z przyczyny o charakterze przedmiotowym, gdyż przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia omawianego postanowienia. Zgodnie bowiem z normą art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W tym miejscu warto zauważyć, że o ile odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych w tym sensie, że ograniczenie prawa do wniesienia odwołania musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest reguła odwrotna, a mianowicie, że służy ono jedynie wówczas, gdy przepis Kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia. Z kolei art. 101 § 3 k.p.a., stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 101 § 3 k.p.a. aktualne brzmienie uzyskał w wyniku nowelizacji wprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Przed omawianą nowelizacją, przepis art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Mając na uwadze taką treść cytowanego przepisu przyjmowano powszechnie, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień wydanych "w sprawie zawieszenia postępowania", w tym na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W wyniku nowelizacji przepis art. 101 § 3 k.p.a. zmodyfikowano w ten sposób, że do § 3 dodano sformułowanie "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Zażalenie służy zatem na postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Inaczej mówiąc analizowany przepis należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania"). Przedstawione wyżej stanowisko jest utrwalone i ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyroki NSA: z 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13; z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2372/14 oraz przywołane tam orzecznictwo; z dnia 27 października 2017 r., II OSK 340/16; z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 2865/17; z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 3420/17 - orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Sąd podziela stanowisko przedstawione w powyższych wyrokach, że przepis art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu od 11 kwietnia 2011 r., nie daje podstaw do przyjęcia dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, zwrot "w sprawie zawieszenia" należy rozumieć w węższym znaczeniu i nie można przyjąć, że odnosi się on również do postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Skoro bowiem zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" przed dniem 11 kwietnia 2011 r. miał utarte znaczenie, jako oznaczający wszystkie możliwe rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania, to dodanie po nim określenia dotyczącego jednego tylko z możliwych rozstrzygnięć byłoby zbędne. Zmiana przepisu niewątpliwie zmieniła normę prawną. W związku z tym po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., należy nadać nowe znaczenie słowom "w sprawie zawieszenia postępowania". Tym nowym znaczeniem jest rozumienie tego zwrotu jako odnoszącego się do postanowień, którymi zawieszono postępowanie. Wówczas nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. ma sens i oznacza, że zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania (o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania), ale tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, zażalenie nie przysługuje. Powyższe koresponduje z jednoznacznym wyróżnieniem, że na postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" przysługuje zażalenie. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Taka wykładnia omawianego przepisu pozostaje w zgodzie z wynikającą z art. 12 k.p.a. z zasadą szybkości postępowania, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego (vide wyroki NSA: z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12; z 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13; z 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 339/16; z 5 lipca 2016 r.; sygn. akt II OSK 2726/14; z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 885/15; z 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1542/16; z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 3420/17 - CBOSA). Skoro więc Skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to słusznie Kolegium stwierdziło, że zażalenie na powyższe postanowienie jest niedopuszczalne na podstawie art. 134 k.p.a. z związku z art. 144 k.p.a. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja Skarżącej, że zwrot "w sprawie zawieszenia postepowania" po nowelizacji tego przepisu należy nadal rozumieć w szerokim znaczeniu, wynikającym m.in. z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00, a orzecznictwo i poglądy doktryny powołane w skardze na poparcie stanowiska skarżącego uznać należy za odosobnione. Gdyby przyjąć, że określenie "w sprawie zawieszenia postępowania", użyte obok określenia "o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania", obejmuje zarówno rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania, jak i o odmowie jego zawieszenia, tak jak oczekuje tego Skarżąca, to - jak już powyżej zaznaczono - czyniłoby to zbędną nowelizację art. 101 § 3 k.p.a. Interpretacja wyżej wymienionego przepisu, jaką proponuje skarżący, prowadziłaby do podważenia założenia o racjonalności prawodawcy. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu (vide wyrok NSA z 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 339/16, CBOSA). W tym miejscu podnieść należy, że strona niezadowolona z rozstrzygnięcia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może go kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego (vide: wyrok NSA z 14 lutego 2018 r., II OSK 2079/17 -CBOSA). W tych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły znaleźć uzasadnienia, gdyż Kolegium związane jest przepisami prawa i tym samym – jak to już nadmieniono na wstępie – w pierwszej kolejności było zobowiązane do oceny dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia, co też prawidłowo uczynił. Uznając zaś, iż wniesione zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych nie mógł odnosić się do jego prawidłowości co do meritum, w tym oceniać prawidłowość stosowania art. 98 k.p.a. i istnienia podstaw faktycznych oraz prawnych do zawieszenia postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę w całości.