II SAB/Bd 126/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w rozpatrzeniu odwołania 1. zobowiązuje [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do rozpatrzenia odwołania M. P. od decyzji z dnia [...] maja 2023 r., nr [...], w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2023 r., nr [...], 3. stwierdza, że bezczynność o której mowa powyżej nie miała z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego M. P. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] 2023 r. M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. polegającą na nierozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta G. z dnia [...].2023 r., znak: [...] o umorzeniu w całości postępowania w sprawie złego stanu technicznego części wspólnych budynku przy ul. [...] w G.. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że postępowanie w sprawie złego stanu technicznego części wspólnych budynku przy ul. [...] w G. wszczęte zostało na mocy zawiadomienia z dnia [...].2019r. Zdaniem strony, doszło do umyślnego wyrządzenia szkody w jego mieszkaniu przez zarządcę publicznego, natomiast organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności pozorne i prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny. Decyzją z dnia [...].2023 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta G. umorzył w całości postępowanie w sprawie złego stanu technicznego części wspólnych budynku ul. [...] w G.. Odwołanie M. P. od powyższej decyzji zostało pozostawione bez rozpatrzenia, o czym został poinformowany pismem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...].2023 r., znak: [...]. Zdaniem organu II instancji odwołanie pochodziło od T. P. działającej jako pełnomocnik M. P., a poza tym nie spełniało warunków określonych w art. 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący zwrócił uwagę, że na wezwanie z dnia [...].2023 r. do uzupełnienia braków formalnych odwołania, złożył pismo z dnia [...].2023 r. stanowiące odpowiedź, jednak jego zdaniem wezwanie to było przejaskrawionym wymogiem formalnym. W odpowiedzi na skargę Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej odrzucenie wyjaśniając, iż odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta G. z dnia [...].2023 r., w związku z nieuzupełnieniem braku formalnego zostało pozostawione bez rozpatrzenia, o czym pełnomocnik skarżącego został poinformowany pismem z dnia [...].2023 r., znak: [...]. Pismem z dnia [...].2023 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta G. przekazał odwołanie z dnia [...].2023 r. Odwołanie pochodziło od T. P. działającej jako pełnomocnik M. P., jednak nie spełniało warunków określonych w art. 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że wezwaniem z dnia [...].2023r., znak: [...], Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wezwał T. P. jako pełnomocnika M. P. do wskazania osoby wnoszącej odwołanie, tj. imienia i nazwiska, gdyż podpis na odwołaniu jest nieczytelny i nie wskazuje osoby, która je podpisała, a w odwołaniu brak jest danych osoby wnoszącej odwołanie. Organ wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres (również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej) i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W dniu [...].2023 r. do Inspektoratu wpłynęła odpowiedź na ww. wezwanie, niemniej nie zawierała uzupełnienia braku formalnego, do którego wezwano pismem K-P WINB z dnia [...].2023 r., dlatego też pismem z dnia [...].2023r., znak: [...], organ odwoławczy poinformował M. P. reprezentowanego przez T. P., iż w związku z nieuzupełnieniem braku formalnego, pozostawiono odwołanie bez rozpoznania, zgodnie ze skutkiem wskazanym w wezwaniu. Wobec powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że nie prowadził postępowania odwoławczego, a co za tym idzie - nie wydał żadnego aktu administracyjnego w sprawie o sygn. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 tej ustawy, co obejmuje przypadek bezczynności organu w sprawie załatwianej decyzją lub postanowieniem. Skarga na bezczynność w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu pozostaje sposób procedowania przez Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., wniesionego do tego organu przez skarżącego odwołania z [...].2023 r. od decyzji z [...].2023r., znak: [...], którą organ postanowił umorzyć w całości postępowanie w sprawie złego stanu technicznego części wspólnych budynku ul. [...] w G., a w związku z nieuzupełnieniem braku formalnego – odwołanie zostało pozostawione bez rozpatrzenia. Postępowanie przed organem odwoławczym odnosi się zatem do sprawy rozstrzyganej w formie decyzji lub postanowienia (stosownie do art. 134 k.p.a.), co z uwagi na treść ww. przepisów p.p.s.a. umożliwia objęcie go kontrolą sądu administracyjnego. Złożenie skargi poprzedzone zostało wniesieniem przez skarżącego ponaglenia, co w świetle art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a. pozwalało skargę na bezczynność uznać za skutecznie wniesioną. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., organ pozostaje w bezczynności, gdy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Stan ten sąd administracyjny ustala w odniesieniu do daty wniesienia skargi. W rozważanym przypadku "załatwienie sprawy" polegać miało na rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji. Dokonana przez Sąd ocena procedowania organu odwoławczego odnosić się może wyłącznie do okresu, jaki upłynął od przekazania organowi odwoławczemu przedmiotowego odwołania z [...].2023 r. wraz z aktami sprawy, do dnia wniesienia rozpoznawanej skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wskazać należy, że rozpoznanie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej powinno nastąpić przez organ odwoławczy w terminie 1 miesiąca. W przedmiotowej sprawie postępowanie odwoławcze zostało zakończone pozostawieniem odwołania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., co nastąpiło pismem z [...].2023 r., znak: [...]. W odniesieniu do tychże okoliczności faktycznych przypomnieć należy, że w uchwale z 3 września 2013 r., sygn. I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż na pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. NSA wskazał, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia i następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Jeżeli organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to przyjąć należy, iż pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., II OSK 2369/18). Zdaniem Sądu, powyższy przypadek zaistniał na gruncie niniejszej sprawy, gdyż kontrolowana w postępowaniu sądowym czynność organu odwoławczego polegająca na pozostawieniu bez rozpoznania odwołania skarżącego była wadliwa, czego konsekwencją musiało być stwierdzenie, że organ ten dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania odwołania skarżącego i bezczynność ta trwała w dacie wniesienia skargi. Powyższy wniosek Sąd opiera na stwierdzeniu, że przepis art. 64 k.p.a. został w tej sprawie zastosowany przez organ odwoławczy w sposób nieuprawniony. W tym zakresie Sąd zauważa, że w judykaturze trafnie przyjmuje się, że art. 64 k.p.k. znajduje zastosowanie zasadniczo w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Przepisy regulujące ten etap postępowania administracyjnego mogą zaś mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym jedynie w zakresie nieuregulowanym odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 działu II). Analiza przepisów regulujących postępowanie przed organem odwoławczym wskazuje zaś, że konsekwencje nieuzupełnienia braków formalnych odwołania zostały uregulowane w art. 134 k.p.a. Przepis ten przewiduje bowiem uprawnienie organu odwoławczego do stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności wniesionego odwołania, co może mieć miejsce, m.in., w razie uznania, że braki formalne wniesionego środka prawnego nie zostały usunięte w wyznaczonym terminie. Nie może budzić wątpliwości, że organ II instancji po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać, czy odwołanie spełnia określone wymogi, w tym, czy zostało wniesione i podpisane przez uprawniony do tego podmiot. Jeżeli środek odwoławczy nie spełnia wymogów formalnych, to jest bezskuteczny, a to wyklucza dopuszczalność przystąpienia przez organ do jego merytorycznego rozpoznania. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany jest najpierw wezwać wnoszącego środek odwoławczy do usunięcia braków formalnych odwołania z pouczeniem o konsekwencjach prawnych niewykonania wezwania. Bezskuteczny upływ terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania, obliguje organ do zastosowania art. 134 k.p.a., gdyż w takim przypadku zachodzi przesłanka do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, a zatem do wydania przez organ II instancji postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Innymi słowy, skoro k.p.a. zawiera normę regulującą konsekwencje nieuzupełnienia braków formalnych odwołania odmiennie względem reguł obowiązujących co do innych podań składanych przed organem I instancji, to uznać należy, iż w postępowaniu odwoławczym w stosunku do szczególnego rodzaju podania jakim jest odwołanie, art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie wskazuje, że w całości podziela, jako dominujące, prezentowane w aktualnym orzecznictwie NSA stanowisko, zgodnie z którym badanie dopuszczalności odwołania, także pod kątem potencjalnych braków formalnych tego środka, jest dokonywane przez organ odwoławczy w trybie art. 134 k.p.a., a stwierdzenie nieuzupełnienia braków formalnych odwołania powinno nastąpić w formie mającego przymiot ostateczności postanowienia (zob. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., II OSK 2494/20 i powołane tam wyroki NSA z: 15 kwietnia 2010 r., I OSK 135/10; 28 stycznia 2011 r., I OSK 1814/10; 31 maja 2016 r., II OSK 2355/14; a także wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r. II OSK 2549/19 i powołane tam wyroki NSA z: 1 kwietnia 2016 r., II OSK 1847/14, 13 października 2017 r., II OSK 2450/16, 1 marca 2017 r., II OSK 3088/15). Argumentem dodatkowo wzmacniającym prezentowane wyżej stanowisko jest to, że wydanie na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności odwołania lepiej zabezpiecza stronie możność ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym względem określonej w art. 64 § 2 k.p.a. instytucji pozostawienia podania bez rozpoznania (tak, przykładowo, NSA w ww. wyroku z 2 marca 2021 r. oraz w wyrokach z 1 marca 2017 r., II OSK 3088/15 oraz z 31 maja 2016 r., II OSK 2355/14). Jeśli przyjąć, że konsekwencją nieusunięcia braków formalnych odwołania nie jest pozostawienie tego środka bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., lecz wydanie w oparciu o art. 134 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności odwołania, to w sytuacji stwierdzonego braku podstaw do pozostawienia odwołania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. stwierdzić należało, że organ odwoławczy pozostawał w tej sprawie w dacie wniesienia skargi w stanie bezczynności. Wadliwość ustalona przez Sąd w niniejszej sprawie nie ogranicza się wyłącznie do przyjęcia, że forma działania organu odwoławczego w związku ze stwierdzonym nieuzupełnieniem braków formalnych odwołania była błędna, albowiem uchybiała art. 134 k.p.a. Bezczynność, którą należy przypisać organowi, wynika bowiem również z uznania, że na gruncie rozpatrywanej sprawy nie można jednoznacznie mówić o przypadku wniesienia przez skarżącego odwołania obarczonego brakami formalnymi, których strona nie usunęła w wyznaczonym jej do tego terminie. Niewątpliwie obowiązkiem podmiotu wnoszącego podanie jest jasne wskazanie kto jest jego autorem. Strona ma obowiązek na wezwanie organu uzupełnić braki formalne pisma do których należy podpis, pozwalający na jednoznaczną identyfikację podmiotu wnoszącego podanie. Niewykonanie tego zobowiązania uprawnia organ do wyciągnięcia odpowiednich skutków procesowych z tego wynikających. Organ nie ma bowiem obowiązku domniemania, kto jest autorem pisma. Należy jednak podkreślić, że co do zasady rygor pozostawienia podania bez rozpoznania jest uzasadniony w przypadku braku możliwości nadania sprawie biegu. W okolicznościach niniejszej sprawy należy jednak wskazać, że organ I instancji przekazał pismo skarżącego jako jego odwołanie wniesione przez pełnomocnika M. P. -T. zatem organ wykazuje pewną niekonsekwencję w twierdzeniu o istnieniu takich braków formalnych, które powodują brak wiedzy kto jest autorem pisma. W wykonaniu zobowiązania kierowanego do pełnomocnika M. P.- T. P. do podania kto jest autorem odwołania wskazano na pełnomocnictwo z 30. 12. 2019r. znajdujące się w aktach sprawy. Nie można zatem uznać, że nie było reakcji na wezwanie, choć zabrakło jednoznaczności w zachowaniu pełnomocnika skarżącego W następstwie organ pozostawił jednak odwołanie bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., co niezależnie od wyrażonego wcześniej stanowiska co do wadliwości wywołania takiego skutku, również na poziomie oceny braków formalnych na zasadach ogólnych budzi uzasadnione wątpliwości. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wymaga, aby Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązał organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Mając na uwadze ustalone okoliczności faktyczne tej sprawy oraz kierując się treścią ww. przepisu, Sąd za zasadne uznał zobowiązać organ do rozpoznania odwołania skarżącego, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd wskazuje, że mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania sądowego (skarga na bezczynność wskazująca na niezałatwienie przez organ odwoławczy sprawy w terminie), pod pojęciem "rozpoznania odwołania" rozumieć trzeba wydanie przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, ewentualnie innego aktu administracyjnego (decyzji/postanowienia), zależnie od poczynionych przez organ odwoławczy stosownych ustaleń w sprawie. Jeśli chodzi o analizę sprawy pod kątem dokonania oceny, czy stwierdzona bezczynność organu nosi znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądowym stan rażącej bezczynności odnosi się do wadliwości obciążającej postępowanie o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (przykładowo: wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., II OSK 2024/21; wyrok NSA z 5 sierpnia 2021 r., Il OSK 151/21; wyrok NSA z 23 marca 2021 r., II OSK 2439/20; wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 879/20; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1415/19). Podzielając poglądy judykatury przyjmujące, że orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić (zob. wyrok NSA z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie uznał, że na gruncie tej sprawy nie miał do czynienia z takim przypadkiem. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W rozpoznawanej skardze skarżący nie wniósł o zastosowanie środków, o których mowa w tym przepisie, a zasadności wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie z urzędu Sąd nie stwierdził. Z powołanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie 4. sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę koszt wpisu od skargi (100 zł). Z uwagi na przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.