II SO/Bd 14/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku M. S. o wymierzenie [...] Okręgowemu [...] Związku [...] we [...] grzywny postanawia 1. wymierzyć [...] Okręgowemu [...] Związku [...] we [...] grzywnę w wysokości [...] ([...]) zł; 2. zasądzić od [...] Okręgowego [...] Związku [...] we [...] na rzecz M. S. [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. M. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosek o wymierzenie [...] Okręgowemu [...] Związku [...] we [...] grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej w skrócie: "p.p.s.a.", z powodu nieprzekazania przez ten organ skargi na bezczynność w sprawie dotyczącej uchylenia uchwały koła [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd - w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a. - może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów), a postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Powołany art. 55 § 1 p.p.s.a. umożliwia dyscyplinowanie organów administracji publicznej, które nie wykonują obowiązków nałożonych na nie na mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. Do naruszenia obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. dochodzi zarówno w sytuacji, gdy organ administracji publicznej w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi nie przekaże skargi wraz kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, jak i w sytuacji, gdy organ we wskazanym powyżej terminie przekaże do sądu wyłącznie niektóre z dokumentów, do których przekazania jest zobligowany (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2017, s. 363). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjno-prewencyjny. Omawiana sankcja finansowa służy przede wszystkim zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości, stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z 4.11.2010 r., I OZ 836/10; z 25.08.2011 r., I OZ 597/11 oraz z 23.09.2011 r., sygn. akt II OZ 790/11 – publ.: Centralna baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rolą grzywny jest jednak także ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Sformułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyte w § 1 powołanego przepisu, wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i kwestia ta pozostawiona została ostatecznie uznaniu sądu. Sąd, wymierzając organowi grzywnę, bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy - może uwzględnić m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 17.01.2014 r., I OZ 1259/13, LEX nr 1419496, WSA w Łodzi z 23.08.2017 r., II SO/Łd 17/17, LEX nr 2341874). Wymierzenie grzywny może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z 17.04.2013 r., I OZ 232/13, LEX nr 1309900). Przytoczona regulacja oznacza przy tym, że obowiązek przekazania sądowi administracyjnemu skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ, do którego skarga została wniesiona uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też wskutek uwzględnienia nie ma obowiązku przekazania. Obowiązek ten istnieje bowiem niezależnie od tego, czy sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych, czy też nie (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, op.cit., s. 363). Już bowiem samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje organ do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero bowiem sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie jego właściwości. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego czy też bezzasadna wskutek jej uwzględnienia, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. To sąd administracyjny jest jedynie władny do dokonania oceny skargi, tak pod względem formalnym, jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (por. postanowienia NSA: z 20.09.2011 r., II OZ 799/11; z 30.06.2010 r., I OZ 495/10; z 11.01.2011 r., I OZ 996/10; z 15.06.2011 r., I OZ 410/11 oraz z 5.06.2008 r., I OZ 207/08). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie jego skargi na bezczynność [...] Okręgowego [...] Związku [...] we [...] w sprawie uchylenia uchwały koła [...] jest zasadny. Z treści pisma skarżącego z [...] maja 2021 r., wynika bowiem, że pismem tym wnosi on skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność [...] Okręgowego [...] Związku [...] we [...] w sprawie uchylenia uchwały koła [...]. Przyjąć należy, że adresat skargi określony został precyzyjnie i nie powinno budzić wątpliwości, że skarga ta została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zgodnie z art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak wynika z obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2021 r. i w drugim półroczu 2021 r. (M.P. z 2022 r., poz. 266), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2021 r. wynosiło [...] zł. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie przewidział jej dolnej granicy oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania, pozostawiając decyzję w tej materii sądowi. Wymierzając grzywnę w wysokości [...] zł, Sąd wziął pod uwagę to, że skarga nie została przekazana do tutejszego Sądu do dnia wydania przedmiotowego postanowienia. Z drugiej strony Sąd, określając wysokość grzywny, musiał mieć na uwadze charakter orzekanej dolegliwości. Grzywna za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę - o czym była już mowa wyżej - ma charakter mieszany (prewencyjno - dyscyplinująco - restrykcyjny), co oznacza, że w opisanym stanie faktycznym sprawy celem jej być musiało zarówno ukaranie organu za brak aktywności w realizacji spoczywającego na nim obowiązku ustawowego przekazania skargi do sądu administracyjnego, jak również zmobilizowanie go do jego wykonania w sytuacji, gdy tego jeszcze nie uczynił (por. postanowienie NSA z 23.09.2014 r., I OZ 759/14), a także zapobieżenie takiej praktyce w przyszłości. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji postanowienia) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (100 zł).