II SA/Gd 451/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E.F. na uchwałę nr XVII/140/25 Rady Gminy Ryjewo z dnia 25 listopada 2025 r. zmieniającą uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębów Pułkowice, Ryjewo i Straszewo w gminie Ryjewo postanawia odrzucić skargę. E. F. (dalej: "Skarżąca"), na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", wniosła skargę na uchwałę nr XVII/140/25 Rady Gminy Ryjewo (dalej: "Organ") z dnia 25 listopada 2025 r. zmieniającą uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębów Pułkowice, Ryjewo i Straszewo w gminie Ryjewo (dalej "Uchwała"), wnosząc o uznanie skargi za zasadną, stwierdzenie zaniechania oraz rażącego naruszenia prawa przez Organ, doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, wyeliminowanie Uchwały z obiegu prawnego i zasądzenie od Organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd zawsze bada legitymację skargową strony, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej warunków formalnych, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W myśl art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r., poz. 662), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Skarżący powinien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (zob. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04, przywołane w niniejszym postanowieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt z zakresu prawa materialnego, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego. W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z 29 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91). Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 715/05). W ocenie Sądu zaskarżona w niniejszej sprawie Uchwała nie narusza interesu prawnego Skarżącej. Przedmiotem niniejszej skargi jest uchwała nr XVII/140/25 Rady Gminy Ryjewo z dnia 25 listopada 2025 r. zmieniająca uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębów Pułkowice, Ryjewo i Straszewo w gminie Ryjewo. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026 r., poz. 536) - dalej: "u.p.z.p.", który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Akt wydawany na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. stanowi uchwałę intencyjną, wszczynającą procedurę zmierzającą do uchwalenia nowego planu miejscowego bądź zmiany istniejącego planu miejscowego. Ze swojej istoty akt ten nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Jak bowiem wynika z dorobku orzeczniczego Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienia: z 12 października 2021 r. sygn. akt II OSK 1914/21, z 19 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2641/18, czy z 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2140/18), uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (zmiany planu miejscowego) nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Podobnie rzecz ma się również w odniesieniu do osób posiadających prawa do nieruchomości pozostających poza zakresem regulacji planu. Sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p"). Inne akty planistyczne gminy mają charakter aktów prawa wewnętrznego, które wiążąc tylko organ gminy nie wywołują skutków na zewnątrz. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu (zmianie) planu miejscowego, określając terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Ponadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego (zob. wyrok NSA z 5 października 2016 r. sygn. akt II OSK 7/15). Należy powtórzyć, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego, jest to akt o charakterze wewnętrznym. Uchwała ta nie przesądza o przeznaczeniu nieruchomości położonej w obszarze objętym taką uchwałą i nie wypowiada się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości. Uchwała taka nie wpływa na sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości objętych planem. Zarówno uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, jak i uchwała o odstąpieniu od sporządzenia planu, nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych i nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy, wobec czego nie narusza interesów prawnych tych osób (zob. postanowienia NSA: z 29 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 838/20, z 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1111/16, z 5 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 916/16, z 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 660/11, postanowienie WSA w Białymstoku z 13 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 563/21). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy zauważyć, że o ile m.p.z.p., którego postanowieniami może być objęta nieruchomość Skarżącej, jako akt powszechnie obowiązującego prawa, stanowi o jej prawach i obowiązkach w zakresie sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, to za ugruntowanym już poglądem orzeczniczym należy przyjąć, że uchwała będąca przedmiotem niniejszej sprawy, tj. o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p., nie reguluje indywidualnych uprawnień lub obowiązków Skarżącej oraz jej sytuacji materialnoprawnej. W związku z powyższym Sąd uznał, że Skarżąca nie legitymuje się naruszonym interesem prawnym ani też uprawnieniem, które kształtowałyby jej legitymację umożliwiającą skuteczne wniesienie skargi na zaskarżoną Uchwałę. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a., odrzucił skargę. Ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi.