II SA/Gd 562/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 12 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Agencji Mienia Wojskowego na uchwałę nr XLV/665/22 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 27 kwietnia 2022 r. w sprawie uchylenia uchwały nr LXI/787/14 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 29 października 2014 r. w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany fragmentów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego "Westerplatte-Hubalczyków" i "Górna" w Słupsku postanawia odrzucić skargę. A. (dalej: "Skarżąca"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) - dalej: "u.p.z.p.", wniosła skargę na uchwałę nr XLV/665/22 Rady Miejskiej w Słupsku (dalej: "Organ") z dnia 27 kwietnia 2022 r. w sprawie uchylenia uchwały nr LXI/787/14 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 29 października 2014 r. w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany fragmentów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego "Westerplatte-Hubalczyków" i "Górna" w Słupsku (dalej "Uchwała") zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej Uchwale zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360) oraz w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie przez Organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, w tym jego zmian w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że Skarżąca jest właścicielką nieruchomości (działki nr [...] i [...]), objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") "Westerplatte-Hubalczyków", która miała zostać przeznaczona pod budownictwo wielorodzinne, zgodnie z zamiarem Skarżącej. W ocenie Skarżącej odstąpienie przez Organ od zmiany tego planu, polegającej na modyfikacji granicy terenu zieleni w celu powiększenia możliwości zabudowy ww. nieruchomości, niewątpliwie narusza jej interes prawny. Zwrócono uwagę, że od momentu przystąpienia Organu do opracowania zmiany fragmentu ww. planu, tj. od 29 października 2014 r., Skarżąca poczyniła nakłady finansowe na przygotowanie planów zagospodarowania terenów poprzez rozbudowę zabudowy ww. nieruchomości, zaś w 2017 r. został oddany do użytkowania pierwszy budynek wielorodzinny przy ul. K. Zdaniem Skarżącej wskutek wydania Uchwały planowany zakres rozbudowy osiedla w kierunku wąwozu stał się niemożliwy do zrealizowania, co niewątpliwie oddziałuje na zakres praw Skarżącej i zmusza ją do korzystania z należącej do niej nieruchomości w sposób niezgodny z ogólnym przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz zasądzenie od Skarżącej na swoją rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zdaniem Organu Uchwała nie narusza interesu prawnego Skarżącej, przez co nie zostały spełnione przesłanki dopuszczające wniesienie skargi na akt wewnętrzny, określone w art. 101 u.s.g. Zwrócono uwagę, że zaskarżona Uchwała została wydana na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., podobnie jak uchwała, którą uchyla (o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego). Jest to zatem akt wewnętrzny, który nie przesądza o przyszłym kształcie planu miejscowego, a więc nie wywołuje skutków materialnoprawnych. Nie kształtuje tym samym sytuacji materialnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd zawsze bada legitymację skargową strony, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej warunków formalnych, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W myśl art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Skarżący powinien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04, wszystkie przywołane w niniejszym postanowieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt z zakresu prawa materialnego, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego. W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z 29 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91). Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 715/05). W ocenie Sądu zaskarżona w niniejszej sprawie Uchwała nie narusza interesu prawnego Skarżącej. Przedmiotem niniejszej skargi jest uchwała nr XLV/665/22 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 27 kwietnia 2022 r. w sprawie uchylenia uchwały nr LXI/787/14 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 29 października 2014 r. w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany fragmentów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego "Westerplatte-Hubalczyków" i "Górna" w Słupsku. Została ona wydana na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6. Akt wydawany na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. stanowi uchwałę intencyjną, wszczynającą procedurę zmierzającą do uchwalenia nowego planu miejscowego bądź zmiany istniejącego planu miejscowego. Ze swojej istoty akt ten nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Jak bowiem wynika z dorobku orzeczniczego Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienia: z 12 października 2021 r. sygn. akt II OSK 1914/21, z 19 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2641/18, czy z 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2140/18), uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (zmiany planu miejscowego) nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Podobnie rzecz ma się również w odniesieniu do osób posiadających prawa do nieruchomości pozostających poza zakresem regulacji planu. Sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje m.p.z.p. Inne akty planistyczne gminy mają charakter aktów prawa wewnętrznego, które wiążąc tylko organ gminy nie wywołują skutków na zewnątrz. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu (zmianie) planu miejscowego, określając terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Ponadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego (por. wyrok NSA z 5 października 2016 r. sygn. akt II OSK 7/15). Skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu, że przysługuje jej prawo własności nieruchomości, stanowiącej działki nr [...] oraz [...], objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Westerplatte-Hubalczyków" uchwalonego uchwałą nr LI/658/05 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 28 grudnia 2005 r., do którego zmiany przystąpiono uchwałą nr LXI/787/14 z dnia 29 października 2014 r., a następnie odstąpiono uchwałą będącą przedmiotem niniejszej sprawy. Jak wskazano w skardze, od momentu przystąpienia organu do opracowania zmiany planu, tj. od dnia 29 października 2014 r., Skarżąca poczyniła nakłady finansowe na przygotowanie planów zagospodarowania terenu poprzez rozbudowę zabudowy nieruchomości. W ocenie Skarżącej skoro ustalenia uchwały będącej przedmiotem niniejszej sprawy obejmują obszar nieruchomości, stanowiącej jej własność, a także ingerują w jej prawo własności, to przysługuje jej interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Odnosząc się do powyższej argumentacji należy powtórzyć, że uchwała, w wyniku której następuje odstąpienie od sporządzenia m.p.z.p., co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, tak samo jak i uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, nie jest aktem prawa miejscowego, są to akty o charakterze wewnętrznym. Uchwały te nie przesądzają przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w obszarze objętym takimi uchwałami i nie wypowiadają się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości. Uchwały takie nie wpływają na sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości objętych planem. Zarówno uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, jak i uchwała o odstąpieniu od sporządzenia planu, nie wywołują żadnych skutków materialnoprawnych i nie kształtują sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczą, wobec czego nie naruszają interesów prawnych tych osób (por. postanowienia NSA: z 29 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 838/20, z 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1111/16, z 5 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 916/16, z 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 660/11, postanowienie WSA w Białymstoku z 13 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 563/21). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy zauważyć, że o ile m.p.z.p., którego postanowieniami objęta jest nieruchomość Skarżącej, jako akt powszechnie obowiązującego prawa, stanowi o jej prawach i obowiązkach w zakresie sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, to za ugruntowanym już poglądem orzeczniczym należy przyjąć, że uchwała będąca przedmiotem niniejszej sprawy, tj. o uchyleniu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p., nie reguluje indywidualnych uprawnień lub obowiązków Skarżącej oraz jej sytuacji materialnoprawnej. W związku z powyższym Sąd uznał, że Skarżąca nie legitymuje się naruszonym interesem prawnym ani też uprawnieniem, które kształtowałyby jej legitymację umożliwiającą skuteczne wniesienie skargi na zaskarżoną Uchwałę. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a., odrzucił skargę. Ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi.