II SA/Gd 589/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Referent Dagmara Szymańska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2021 r. K. N.-Ł. (dalej: "Inwestorka") wystąpiła do Burmistrza (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [..]-[..], przy ul. [..] w B. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (pismo z dnia 16 marca 2021 r.), Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział (postanowienie z dnia 19 marca 2021 r.) oraz Urząd Marszałkowski Województwa (uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p."). W odpowiedzi na zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy G. G. (dalej: "Skarżąca") w piśmie z dnia 9 kwietnia 2021 r. wskazała, że nie wyraża zgody i sprzeciwia się wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Zaznaczyła, że jako współwłaścicielka działek nr [..]-[..] nigdy nie wyrażała zgody na obsługę komunikacyjną działek nr [..]-[..] z drogi krajowej nr [..] przy ul. [..] w B. za pośrednictwem nieruchomości stanowiących jej współwłasność. Wskazała również, że na rzecz właściciela działek nr [..]-[..] nie ustanowiono nigdy żadnej służebności wobec niej lub wobec innych współwłaścicieli działek nr [..]-[..]. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2021 r. Burmistrz ustalił na rzecz Inwestorki warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego planowanej na działkach nr [..]-[..], przy ul. [..] w B. Zdaniem organu pierwszej instancji w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Obsługę komunikacyjną Burmistrz ustalił, zgodnie z wnioskiem, w sposób dotychczasowy - z drogi krajowej nr [..] przy ul. [..] w B., za pośrednictwem nieruchomości nr [..] i działki drogowej nr [..]. Z decyzją organu pierwszej instancji nie zgodziła się Skarżąca wnosząc od niej odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.", poprzez błędne, bezpodstawne i nieuzasadnione ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, polegające na ustaleniu obsługi komunikacyjnej z drogi krajowej nr [...], za pośrednictwem nieruchomości nr [..] i działki drogowej nr [..]. Skarżąca wskazała, że działka nr [..] przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [..] i wymaga jedynie odpowiedniego zainwestowania i urządzenia stosownego wjazdu. W ocenie Skarżącej nieuzasadnione jest organizowanie "autostrady" pod oknami i drzwiami wejściowymi do pięciu posadowionych na jej działce domów w zabudowie bliźniaczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") nie podzieliło zasadności zarzutów Skarżącej i decyzją z dnia 23 lipca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do spornej w sprawie kwestii spełnienia warunku dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej organ odwoławczy wskazał, że z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak również z żadnego innego przepisu tej ustawy nie wynika, aby warunkiem uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu było uzyskanie zgody stron postępowania, tudzież właścicieli nieruchomości sąsiednich. Przeciwnie, decyzję o warunkach zabudowy można uzyskać nawet pomimo wyraźnego sprzeciwu innych właścicieli. Tego rodzaju rozwiązanie jest związane z istotą postępowania o ustalenie warunków zabudowy, gdyż postępowanie to jest dopiero wstępnym stadium w procesie inwestycyjnym. Uzyskanie pozytywnej decyzji nie uprawnia bowiem inwestora do rozpoczęcia prac budowlanych. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje tylko ogólną informację, że możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na terenie objętym wnioskiem, przy czym nie przesądza to o realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji, które muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami. Kolegium wyjaśniło, że kwestia ewentualnych uciążliwości inwestycji dla sąsiednich nieruchomości podlegać będzie analizie w trakcie kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy jedynie określić wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych w danym przypadku interesów osób trzecich (immisje, hałas, ograniczenie nasłonecznienia, dostęp do nieruchomości, zagrożenie osuwaniem się mas ziemnych), a nie władczo przesądzać o sposobie spełnienia tych wymagań. Zdaniem Kolegium w rozumieniu powyższych przepisów nie stanowią przeszkody w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy względy słusznościowe, interesy faktyczne, zmniejszenie wartości nieruchomości, subiektywnie pojmowane "zwiększenie uciążliwości" dla mieszkańców nieruchomości sąsiednich. Podkreślono, że w pkt 7 zaskarżonej decyzji przewidziano warunki dotyczące ochrony interesu osób trzecich. Zdaniem organu odwoławczego powyższe spostrzeżenia odnoszą się również do spornej kwestii braku zgody Skarżącej na określenie sposobu komunikacji z terenu planowanej inwestycji z drogą publiczną za pośrednictwem stanowiących jej współwłasność działek nr [..] i [..]. W tym zakresie Kolegium zaakcentowało, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym i dlatego zasadnicze znaczenie ma treść wniosku inwestora i dołączone do niego dokumenty. Podkreślono, że wskazany przez inwestora sposób skomunikowania działki objętej wnioskiem wiąże organy uprawnione do orzekania w sprawie warunków zabudowy, czyniąc je nieuprawnionymi do rozważania alternatywnych rozwiązań komunikacyjnych. Jest to o tyle istotne dla rozstrzygnięcia wniosku o warunki zabudowy, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., dokonywana jest przy uwzględnieniu zagospodarowania działki bądź działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działkach nr [..]-[..] wynika, iż Inwestorka planuje skomunikować teren objęty inwestycją z drogą publiczną - drogą krajową nr [..] przy ul. [..] w B. za pośrednictwem działek nr [..]-[..], czyli tak jak komunikacja rozbudowywanego budynku Inwestorki odbywała się do tej pory, tj. "bez zmian w stosunku do stanu istniejącego". Kolegium przyznało, że w orzecznictwie sądowym nie ma jednolitości w odniesieniu do sformułowanej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przesłanki "dostępu do drogi publicznej". Organ odwoławczy przychylił się do tej linii orzeczniczej, w której wskazuje się, że nie można wymagać, aby dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości wnioskowanej do ustalenia warunków zabudowy musiał być zapewniony poprzez przysługiwanie inwestorowi tytułu prawnego do działki gruntu, przez który dostęp ten ma być zapewniony, skoro ustalenie warunków zabudowy może być dokonane na wniosek inwestora, który nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenu planowanej inwestycji. Podsumowując Kolegium podniosło, że w sprawie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w postaci dostępności do drogi publicznej. Za niewątpliwy organ odwoławczy uznał fakt, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Miał go już wcześniej, a sprzeciw Skarżącej na oddanie stanowiących jej współwłasność działek do korzystania Inwestorce nie mógł zostać uznany za przesądzający do uznania, że w sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek z art. 61 ust. 1 ww. ustawy i niemożliwe było ustalenie warunków zabudowy na wniosek Inwestorki. W skardze na decyzję organu odwoławczego G. G. zarzuciła jej naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowanego posiadania praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy; 2. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.) - dalej: "ustawa o drogach publicznych", oraz w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.) - dalej: "Prawo geodezyjne i kartograficzne", poprzez ustalenie obsługi komunikacyjnej planowanego do rozbudowy budynku mieszkalnego Inwestorki na działkach nr [..]-[..] przy ul. [..] w B. z drogi krajowej nr [..], za pośrednictwem działek Skarżącej (nr [..] i [..]), podczas gdy ta obsługa komunikacyjna powinna być ustalona bezpośrednio z działki Inwestorki nr [..] jako posiadającej bezpośredni dostęp do drogi publicznej - drogi krajowej nr [..], co narusza bezwzględnie obowiązujące przepisy o drogach publicznych oraz o bezpieczeństwie w ruchu drogowym; 3. art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., poprzez błędne, bezpodstawne i nieuzasadnione ustalenia poczynione przez organy dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, polegające na nieprawidłowym ustaleniu obsługi komunikacyjnej z drogi krajowej nr [..], za pośrednictwem działek Skarżącej (nr [.].-[.]), podczas gdy obsługa komunikacyjna planowanego do rozbudowy budynku mieszkalnego Inwestorki na działkach nr [..]-[.] powinna być ustalona bezpośrednio z działki nr [..] jako posiadającej bezpośredni dostęp do drogi publicznej - drogi krajowej nr [..]. Stawiając powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organy obu instancji nie podołały analizie sytuacji faktycznej in casu w kontekście przywoływanych przez nie przepisów u.p.z.p., zaś wykładnia tych przepisów dokonana przez organy okazała się wybiórcza i błędna wobec pominięcia oczywistej i wskazywanej przez Skarżącą wyraźnie możliwości ustalenia innej niż ustalona bezpośredniej obsługi komunikacyjnej planowanego do rozbudowy budynku mieszkalnego Inwestorki, a ustalenie tej obsługi komunikacyjnej pośrednio przez działki Skarżącej nastąpiło wbrew jej uzasadnionym interesom, wbrew wynikającej z ewidencji gruntów funkcji działki nr [..] i wbrew przepisom o drogach publicznych oraz o bezpieczeństwie w ruchu drogowym. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. podkreślono, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla planowanej inwestycji realizowany jest tylko w drodze uzyskania tytułu prawnego gwarantującego ten dostęp, czemu Inwestorka w przedmiotowej sprawie nie podołała, nie przedstawiając dokumentu obejmującego zgodę Skarżącej na wykorzystanie jej nieruchomości dla zapewnienia komunikacji dla nieruchomości Inwestorki z drogą publiczną. Na poparcie tego stanowiska przywołano orzeczenia sądów administracyjnych. Uzasadniając drugi sformułowany w petitum skargi zarzut argumentowano m.in., że co prawda ustawodawca nie wymienił enumeratywnie wszystkich przepisów prawa, z którymi powinna być zgodna decyzja o warunkach zabudowy, jednak oczywiste jest, że zgodność ta musi odnosić się do wszystkich obowiązujących i funkcjonujących w systemie prawnym przepisów, bez względu na ich rangę. Zarzucono, że Kolegium nie wzięło pod uwagę faktu, iż drogi wewnętrzne różni od dróg publicznych ich status własnościowy. Odwołując się do treści art. 2a oraz art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych wskazano, że w odróżnieniu od dróg publicznych właścicielem drogi wewnętrznej - oprócz podmiotu publicznoprawnego (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) - może być również osoba prywatna, fizyczna lub prawna. Oznacza to, że drogi wewnętrzne nie są kategorią wewnętrznie jednolitą i ocena możliwości korzystania z dróg wewnętrznych w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej musi być dokonywana in casu. Drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie dostępności. Mogą być drogi wewnętrzne, należące do osób fizycznych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez właściciela drogi wewnętrznej. Skarżąca podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie Inwestorka nie należy do kręgu osób wybranych przez nią do korzystania z jej działek jako drogi wewnętrznej i nie ma na to jej zgody. Wskazano, że nigdy żaden podmiot nie uzyskał od Skarżącej prawa do dysponowania jej nieruchomościami na cele budowlane, nie uzyskał jej pełnomocnictwa, czy też innego upoważnienia do jakiegokolwiek dysponowania jej nieruchomościami. Strona skarżąca podała, że zgodnie z art. 21 ust. 1 i art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Skarżącej prosta analiza zapisów w ewidencji gruntów dla jej działek nr [..]-[..] wskazuje, że jedynie działka nr [..] stanowi działkę o oznaczeniu "Dr", która może być uznana za drogę wewnętrzną, natomiast działka nr [..] stanowi zabudowaną działkę o oznaczeniu "B", do której dojeżdża się za pośrednictwem działki nr [..], ale która sama w sobie nie może stanowić i nie jest drogą wewnętrzną. Uzasadniając trzeci sformułowany w petitum skargi zarzut Skarżąca podtrzymała prezentowaną dotychczas argumentację akcentując, że obsługa komunikacyjna planowanego do rozbudowy budynku mieszkalnego Inwestorki na działkach nr [..]-[..] powinna być ustalona bezpośrednio z działki nr [..] jako posiadającej bezpośredni dostęp do drogi publicznej - drogi krajowej nr [..]. Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 13 kwietnia 2022 r. będąca uczestniczką postępowania Inwestorka wniosła o oddalenie skargi w całości jako nie mającej usprawiedliwionych podstaw. Podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie informację, czy planowane zamierzenie budowlane jest zgodne z wymaganiami planowania przestrzennego. Decyzja ta nie rodzi jednak żadnych praw do terenu oraz nie upoważnia inwestora do podjęcia określonych praw budowlanych. Zdaniem Inwestorki na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy ma ona obowiązek wykazać wyłącznie to, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, przy czym dostęp ten może mieć charakter bezpośredni lub pośredni (dostęp do drogi publicznej przez inną drogę). W ocenie Inwestorki organy nie są uprawnione do zobowiązania jej do przedłożenia dokumentów, z których nie tylko wynikałby jej tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich w zakresie dostępu do drogi publicznej, ale także tytuł prawny do nieruchomości, na której zostanie zlokalizowana inwestycja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z dnia 23 lipca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia 27 kwietnia 2021 r. ustalającą na rzecz K. N.-Ł. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego planowanej na działkach nr [..]-[..], w obrębie [.], przy ul. [..] w B. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy u.p.z.p., która w art. 4 ust. 2 pkt 2 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (innych aniżeli inwestycja celu publicznego) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 951/16). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17). Przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że spór koncentruje się w istocie na dwóch problemach. Pierwszym jest ocena wymogu spełnienia przez Inwestorkę jednej z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Drugim - wskazywany przez Skarżącą, a nie uwzględniony przez orzekające w sprawie organy, sposób skomunikowania planowanej do rozbudowy inwestycji poprzez inne aniżeli wskazane we wniosku działki. W odniesieniu do drugiego problemu należy wyjaśnić, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym i dlatego zasadnicze znaczenie ma treść wniosku inwestora i dołączone do niego dokumenty. Wskazany przez inwestora sposób skomunikowania działki objętej wnioskiem wiąże organy uprawnione do orzekania w sprawie warunków zabudowy, organy te nie są zatem uprawnione do rozważania (czy to z urzędu, czy na wniosek uczestnika postępowania) alternatywnych rozwiązań komunikacyjnych (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 279/17). Jest to też o tyle istotne dla rozstrzygnięcia niniejszego wniosku o warunki zabudowy, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., dokonywana jest przy uwzględnieniu zagospodarowania działki bądź działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. W związku z powyższym na uwzględnienie nie zasługiwał sformułowany w skardze zarzut naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zawarta w uzasadnieniu skargi argumentacja na poparcie tego zarzutu zmierza w istocie do wykazania, że obowiązkiem organu było ustalenie obsługi komunikacyjnej planowanego do rozbudowy budynku mieszkalnego Inwestorki w inny sposób aniżeli wskazany przez nią we wniosku z dnia 28 stycznia 2021 r., co - biorąc pod uwagę opisaną powyżej specyfikę postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - jest niedopuszczalne. Przechodząc do oceny stanowiska stron w zakresie zarysowanego wyżej pierwszego problemu należy zauważyć, że istotnie, w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność w kwestii interpretacji sformułowanej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przesłanki "dostępu do drogi publicznej". Należy jednak wyraźnie podkreślić, że każde z orzeczeń wskazywanych zarówno przez Skarżącą, jak i przez orzekające w sprawie organy, zapadało w odmiennym stanie faktycznych i to okoliczności konkretnej sprawy decydują o tym, czy wnioskujący o wydanie decyzji o warunkach zabudowy spełnia w danej, konkretnej sprawie tę przesłankę. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Rozbieżności, o których mowa wyżej dotyczą kwestii tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej, przez którą ma odbywać się skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, tj. czy inwestor musi się legitymować tytułem prawnym do tej drogi, czy też tytułu tego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie musi wykazywać ani też go posiadać. W wyroku z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2199/13 Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") wskazał, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. To na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w zakresie jak wyżej, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób. Podobne stanowisko było wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zasadniczym argumentem, jaki był przedstawiany przy przyjęciu tego poglądu było to, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z kolei przepis art. 62 ust. 1 tej ustawy stanowi, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zgodnie z wyżej przedstawionym poglądem, to dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany wykazać się prawnie zagwarantowanym dostępem terenu inwestycji do drogi publicznej. Skoro wnioskodawca sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek tytułem prawym do terenu objętego wnioskiem, to nie musi mieć także prawnie zagwarantowanej drogi wewnętrznej, przez którą teren ten uzyskuje dostępność do drogi publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2569/21, z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 370/15, czy z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2199/13). Przeciwny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2078/11 wskazując, że normatywne pojęcie "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten powinien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (podobnie: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 230/17, WSA w Warszawie w wyroku dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2374/16 oraz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 1009/15). Występuje także linia orzecznicza przyjmująca, że inwestor (wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy) musi legitymować się co najmniej zgodą zarządcy drogi lub właściciela działki drogowej stanowiącej drogę wewnętrzną (dojazdową), na korzystanie z niej jako drogi pośrednio komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną (tak NSA w wyrokach: z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 9/10, z dnia 13 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1625/09, z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 184/08 oraz z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. II OSK 1102/08). W orzeczeniach tych wskazuje się, że stanowisko to najpełniej odczytuje intencje ustawodawcy wyrażone w art. 61 ust. 1 oraz 63 ust. 1 i 3 u.p.z.p. Z jednej bowiem strony wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek prawem do nieruchomości objętej wnioskiem, a decyzja nie rodzi praw do terenu, dla którego organ warunki te ustala, z drugiej jednak warunek dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej jest wyraźnie w ustawie wyartykułowany. Zwraca się przy tym uwagę, że ustawodawca nie posługuje się tu określeniem (jak czyni to w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przy stanowieniu wymogu uzbrojenia terenu przyszłej inwestycji) o istniejącym lub projektowanym dostępie do drogi publicznej. Dostęp ten musi zatem istnieć w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Musi być to też dostęp realny, tj. inwestor ma prawną (jest właścicielem terenu lub ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz terenu inwestycji jako nieruchomości władnącej) lub faktyczną (zgoda zarządcy lub właściciela drogi) możliwość korzystania z tego terenu jako drogi wewnętrznej komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną. Analizując kwestię spełnienia przez zamierzenie inwestycyjne warunków koniecznych do ustalenia warunków zabudowy nie można tracić z pola widzenia, że wolą ustawodawcy jednym z warunków jest to, że teren inwestycji musi mieć zapewniony choćby pośredni, przez drogę wewnętrzną lub ustanowioną służebność, dostęp do drogi publicznej. Jeżeli zatem teren inwestycji nie posiada bezpośredniego skomunikowania z drogą publiczną to inwestor musi się wykazać, że komunikacja ta może się odbywać drogą wewnętrzną, tj. istniejącą już drogą wewnętrzną, przez którą inwestor ma możliwość przechodu i przejazdu i w tym sensie musi to być możliwość prawnie lub faktycznie zagwarantowana lub też ma ustanowioną służebność drogi koniecznej, przez którą nieruchomość objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy prawidłowo przyjęły, że Inwestorka spełnia przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Należy bowiem zauważyć, że planowana inwestycja to rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Inwestycja ta nie będzie wpływała na kwestię dotychczasowego dostępu do drogi publicznej już istniejącego budynku. Fakt, że dotychczasowy dostęp do drogi publicznej tej nieruchomości jest przez Skarżącą kwestionowany, nie mógł doprowadzić do zakwestionowania tego dostępu przez organy administracyjne i przez sąd administracyjny, gdyż spór w tym zakresie nie mógł być rozstrzygany w niniejszym postępowaniu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, kiedy podmiot wnioskujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji. Skoro zatem już istniejący budynek posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej (nawet jeżeli jest on kwestionowany przez Skarżącą), to na etapie podejmowania decyzji o warunkach rozbudowy istniejącego budynku nie ma wystarczających podstaw do zakwestionowania tego dostępu (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 844/17). Poza zakresem niniejszej sprawy administracyjnej znajdują się również ewentualne spory sąsiedzkie. Należy powtórzyć, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy stanowi konkretyzację obywatelskiej, podmiotowej zasady swobody inwestowania. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest zatem wypowiedzenie się z punktu widzenia porządku planistycznego o sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podsumowując należy powtórzyć, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest dopiero wstępnym stadium w procesie inwestycyjnym. Uzyskanie pozytywnej decyzji nie uprawnia jeszcze inwestora do rozpoczęcia prac budowlanych. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, że jest możliwa realizacja określonego rodzaju inwestycji na terenie objętym wnioskiem, przy czym nie przesądza to o realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji, które muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami. Kwestia ewentualnych, wskazywanych przez Skarżąca uciążliwości inwestycji dla sąsiednich nieruchomości podlegać będzie analizie w trakcie kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]