II SO/Gd 27/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2019r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku R. S. o wymierzenie grzywny Rzecznikowi Praw Obywatelskich z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej bezczynności w sprawie ochrony informacji niejawnych postanawia: wymierzyć grzywnę Rzecznikowi Praw Obywatelskich w wysokości 200 (dwieście) złotych. W dniu 29 sierpnia 2018 r. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosek o wymierzenie Rzecznikowi Praw Obywatelskich grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej w skrócie: "p.p.s.a.", z powodu nieprzekazania przez Rzecznika do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi na bezczynność w sprawie dotyczącej nienadania informacjom zawartym w aktach klauzuli ściśle tajne zgodnie z ustawą o ochronie informacji niejawnych. W odpowiedzi na wniosek – pismem z 17 grudnia 2018 r. – Pełnomocnik Terenowy Rzecznika Praw Obywatelskich przyznał, że w dniu 19 lutego 2018 r. skarżący zwrócił się do organu z prośbą o osobiste spotkanie na terenie Zakładu Karnego. W odpowiedzi poinformowano skarżącego, że z uwagi na znaczną ilość wniosków kierowanych do Biura Pełnomocnika Terenowego RPO oraz aktualne problemy kadrowe Biura RPO brak jest obecnie możliwości osobistego zgłoszenia sprawy Rzecznikowi poza siedzibą Biura. Jednocześnie R. S. został poinformowany o możliwości opisania swojej sprawy w korespondencji kierowanej do RPO. Korespondencja osób pozbawionych wolności z Rzecznikiem Praw Obywatelskich zgodnie z art. 8a § 2 i 3 Kodeksu karnego wykonawczego nie podlega bowiem cenzurze, nadzorowi oraz zatrzymaniu i powinna być niezwłocznie przekazywana do adresata. Skarżący, pismem z dnia 24 marca 2018 r., ponowił swój wniosek o spotkanie na terenie jednostki penitencjarnej, wskazując, że z uwagi na ochronę informacji niejawnych nie może wyjawić więcej informacji. Jednocześnie R. S. powołał się na swoją inną sprawę rozpoznawaną przez Zespół Prawa Karnego Biura RPO w Warszawie. W odpowiedzi na powyższe pismo, skarżący otrzymał odpowiedź Pełnomocnika Terenowego RPO z dnia 5 lipca 2018 r. W piśmie wskazano wnioskodawcy, że z dokumentu, który nadesłał on do Biura RPO w Warszawie, tj. postanowienia o umorzeniu śledztwa przez Prokuraturę Rejonową, wynika, że posiadane przez niego informacje nie podlegają ochronie w trybie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 412). W związku z tym R. S. powtórnie poinformowano o możliwości opisania swoich problemów we wniosku do Biura RPO. Pismem z 10 lipca 2018 r. skarżący podniósł argument, że przekazane mu pismem Pełnomocnika Terenowego RPO z 5 lipca 2018 r. informacje, które nota bene on sam wcześniej przekazał do Biura RPO tą samą drogą komunikacji, nie powinny zostać ujawnione, gdyż objęte są klauzulą tajności. R. S. zażądał nadania tym informacjom klauzuli tajności oraz nienadsyłania mu pism, takich jak to z 5 lipca 2018 r. Pismem z dnia 31 lipca 2018 r. skarżący został poinformowany o podtrzymaniu dotychczasowego stanowiska organu. W dniu 13 sierpnia 2018 r. do Biura Pełnomocnika Terenowego RPO wpłynęło pismo R. S., datowane na dzień 7 sierpnia 2018 r., w którym skarżący - powołując się na ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - ponowił swoje żądania zawarte w piśmie z dnia 10 lipca 2018 r. Pismem z 13 sierpnia 2018 r. skarżący został poinformowany o zasadach i charakterze prawnym czynności podejmowanych przez organ w trybie ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2179), i tym samym o braku podstaw do nadania biegu złożonej przez wnioskodawcę skardze. Skarżącemu zwrócono ponadto oryginał wniesionej przez niego skargi na bezczynność Pełnomocnika Terenowego RPO. Odnośnie do wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny organowi za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę zaznaczył organ, że wniosek taki może zostać rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy spraw, o których mowa w art. 3 p.p.s.a.. Z uwagi na to, że skarga na bezczynność Pełnomocnika Terenowego RPO nie należy do kategorii spraw, o których mowa w przywołanym artykule ustawy, zdaniem Pełnomocnika Terenowego RPO również wniosek o wymierzenie grzywny należy uznać za niedopuszczalny (por. postanowienie NSA z dnia 26 marca 2007 r., I OZ 264/07, niepublikowane). W świetle zaprezentowanych powyżej okoliczności na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ wniósł o odrzucenie skargi na bezczynność Pełnomocnika Terenowego Rzecznika Praw Obywatelskich, jak również wniosku o wymierzenie mu grzywny. Jednocześnie z uwagi na podniesione powyżej argumenty dotyczące niedopuszczalności skargi na bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich, a w konsekwencji - Pełnomocnika Terenowego Rzecznika Praw Obywatelskich oraz wniosku o wymierzenie grzywny, niniejsza odpowiedź nie została przesłana do Sądu w terminie i trybie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Niniejszym pismem wraz z załącznikami dokonał organ czynności, nie wykonanej uprzednio w terminie ustawowym, wnosząc o uznanie faktu uchybienia terminowi za usprawiedliwiony i niezawiniony ze względu na wyżej przedstawioną argumentację, której konsekwencje stanowią podstawę zwykłej (rutynowej) praktyki stosowania prawa przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd - w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a. - może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów), a postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Powołany art. 55 § 1 p.p.s.a. umożliwia dyscyplinowanie organów administracji publicznej, które nie wykonują obowiązków nałożonych na nie na mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. Do naruszenia obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. dochodzi zarówno w sytuacji, gdy organ administracji publicznej w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi nie przekaże skargi wraz kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, jak i w sytuacji, gdy organ we wskazanym powyżej terminie przekaże do sądu wyłącznie niektóre z dokumentów, do których przekazania jest zobligowany (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2017, s. 363). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjno-prewencyjny. Omawiana sankcja finansowa służy przede wszystkim zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości, stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt I OZ 836/10; z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OZ 597/11 oraz z dnia 23 września 2011 r., sygn. akt II OZ 790/11 – publ.: Centralna baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rolą grzywny jest jednak także ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Sfomułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyte w § 1 powołanego przepisu wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i kwestia ta pozostawiona została ostatecznie uznaniu sądu. Sąd wymierzając organowi grzywnę bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy - może uwzględnić m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1259/13, LEX nr 1419496, a także postanowienie WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SO/Łd 17/17, LEX nr 2341874). Wymierzenie grzywny może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, LEX nr 1309900). Przytoczona regulacja oznacza przy tym, że obowiązek przekazania sądowi administracyjnemu skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ, do którego skarga została wniesiona uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Obowiązek ten istnieje bowiem niezależnie od tego, czy sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych, czy też nie (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, op.cit., s. 363). Już bowiem samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje organ do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero bowiem sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie jego właściwości. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. To sąd administracyjny jest jedynie władny do dokonania oceny skargi, tak pod względem formalnym, jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II OZ 799/11; z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt I OZ 495/10; z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OZ 996/10; z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OZ 410/11 oraz z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 207/08 – publ. Centralna baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie jego skargi na bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność w przedmiocie ochrony informacji niejawnych, jest zasadny. Z treści pisma R. S. z 7 sierpnia 2018 r. wynika bowiem, że pismem tym wnosi on skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie ochrony informacji niejawnych. Przyjąć należy, iż adresat skargi określony został precyzyjnie i nie powinno budzić wątpliwości, że skarga ta została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zgodnie z art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak wynika z obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2018 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2017 r. i w drugim półroczu 2017 r. (M.P. z 2018 r., poz. 197), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2017 r. wynosiło 3.731,13 zł. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie przewidział jej dolnej granicy oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania, pozostawiając decyzję w tej materii sądowi. Wymierzając grzywnę w wysokości 200 zł Sąd wziął pod uwagę, że nieprzekazanie przez Rzecznika Praw Obywatelskich skargi nastąpiło z uwagi na mylne przekonanie, że brak jest możliwości nadania wskazanej skardze biegu, z uwagi na niepodlegania organu kontroli sądu administracyjnemu. Z drugiej jednak strony Sąd określając wysokość grzywny musiał mieć na uwadze charakter orzekanej dolegliwości. Grzywna za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę - o czym była już mowa wyżej - ma charakter mieszany (prewencyjno – dyscyplinująco - restrykcyjny), co oznacza, że w opisanym stanie faktycznym sprawy celem jej być musiało zarówno ukaranie organu za brak aktywności w realizacji spoczywającego na nim obowiązku ustawowego przekazania skargi do sądu administracyjnego, jak również zmobilizowanie go do jego wykonania w sytuacji, gdy tego jeszcze nie uczynił (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OZ 759/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), a także zapobieżenie takiej praktyce w przyszłości. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji postanowienia.