II SA/Gl 774/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2008r. sprawy ze skargi P.P. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...). nr (...) w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Aktem notarialnym nr Rep [...], zawartym w dniu [...] r. E. P., M. R., A. W., H. P., J. P., J. P., J. P., A. P. i M. S. darowali P. P. przysługujące im udziały, wynoszące łącznie [...] części m.in. w parcelach gruntowych nr [...] i [...], położonych w W. Z kolei Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] sprostowaną postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat C. własności nieruchomości drogowej, położonej w W., obręb W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako pgr [...] o pow. [...] ha i pgr [...] o pow. [...] ha, które w dniu [...] r. figurowały w wykazie hipotecznym lwh. gm. kat. W. jako własność A. B., M. P., Z. R. (starszej), M. C., A. S., E. K., J. R., H. R., E. C. i Z. R. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Następnie Starosta C. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej po rozpatrzeniu wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tego tytułu, orzekł o: 1) ustaleniu odszkodowania za udział wynoszący [...] części w nieruchomości, oznaczonej jako pgr [...] i pgr [...] w kwocie [...] zł, płatnej na rzecz: – P. P w kwocie [...] zł (tj. [...] częściach), – D. N. w kwocie [...] zł, – Z. R. w kwocie [...] zł, – D. B. w kwocie [...] zł, – I. R. w kwocie [...] zł, – H. H. w kwocie [...] zł, – M. S. w kwocie [...] zł, – J. S. w kwocie [...] zł, – B. C. w kwocie [...] zł, 2) umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz P. P. za udział wynoszący [...] części w powyższych parcelach nr [...] i [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 73 ust. 2, ust. 4 i 5 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a-3 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 i art. 105 kpa. W uzasadnieniu organ orzekający wyjaśnił, że wartość rynkowa opisanej nieruchomości zgodnie z operatem szacunkowym rzeczoznawcy J. K. z dnia [...] r. wynosi [...] zł. Ustalenie udziałów osób, które złożyły wniosek o odszkodowanie nastąpiło zaś wg stanu prawnego z dnia 31 grudnia 1998 r. Zdaniem organu, odszkodowanie przysługuje bowiem wyłącznie osobom, którym w tej dacie przysługiwał tytuł własności oraz ich sukcesorom uniwersalnym (spadkobiercom, nabywcom spadku lub udziału w spadku). Tymczasem P. P. wykazał jedynie prawo do odszkodowania w [...] częściach z tytułu spadkobrania (postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r. sygn. akt [...] i z dnia [...] r. sygn. akt [...]). W ocenie organu, nie wykazał zaś tytułu własności w dniu 31 grudnia 1998 r. do własności nieruchomości w wysokości [...]. Nabycie tego udziału nastąpiło bowiem na podstawie umowy darowizny z dnia [...] r. Rep [...]. Tego rodzaju czynność nie rodzi jednak skutku prawnego od dnia 31 grudnia 1998 r. Stąd też zdaniem organu, wniosek w tej części jako pochodzący od osoby nieuprawnionej, nie mógł być merytorycznie rozstrzygnięty, co powoduje umorzenie postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego. W odwołaniu od decyzji P. P. wniósł o ustalenie na jego rzecz odszkodowania, odpowiadającego wielkości udziału nabytego w drodze darowizny z dnia [...] r. Zdaniem odwołującego się, błędny jest pogląd organu I instancji, iż roszczenia z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przysługują wyłącznie osobom będącym właścicielami w dniu 31 grudnia 1998 r. Ustawa stanowi bowiem o złożeniu wniosku przez właściciela, a nie – byłego właściciela, a dopóki w księdze wieczystej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie zostanie ujawnione przejście własności na Skarb Państwa na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody, możliwe jest jej zbycie przez właściciela ujawnionego w księdze wieczystej, zaś odszkodowanie przysługuje właścicielowi, w miejsce którego wstąpił Skarb Państwa. Odwołujący się podniósł, że w dniu złożenia wniosku o odszkodowanie, był właścicielem nieruchomości w 1/4 części, stąd też uprawniony był do otrzymania odszkodowania w wysokości, odpowiadającej jego udziałowi. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji w pkt 2 oraz odmowie ustalenia na rzecz P. P. odszkodowania za udział wynoszący [...] części nieruchomości, zaś w pozostałym zakresie utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko tego organu, iż prawo własności powinno być ustalone na dzień 31 grudnia 1998 r. Zdaniem organu II instancji, prawo do odszkodowania winno być ustalone analogiczne do przypadku wywłaszczenia, bowiem istotą odszkodowania jest naprawienie wyrządzonej szkody. Tymczasem odwołujący się wywodzi prawo do odszkodowania z czynności prawnej, dokonanej po dniu 1 stycznia 1999 r., aczkolwiek drogi publiczne nie mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Stąd też organ II instancji wyraził wątpliwości co do ważności umowy darowizny w tym zakresie, jakim dotyczyła gruntu, użytkowanego jako droga. Zdaniem organu, bezzasadność żądania o odszkodowanie winna skutkować wydaniem decyzji odmownej, a nie – decyzji o umorzeniu postępowania. W skardze do sądu administracyjnego P. P. wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 73 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające oraz art. 1 ust. 1, art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, a także uchybienie art. 80 i art. 139 kpa – poprzez orzeczenie na jego niekorzyść. W uzasadnieniu skarżący ponowił argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, akcentując że przeniesienie własności na jego rzecz nastąpiło przed wydaniem decyzji, stwierdzającej nabycie nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, stąd też w dacie złożenia wniosku o odszkodowanie był właścicielem w 1/4 części udziału w tejże nieruchomości, co legitymowało go do uzyskania odszkodowania. Nadto skarżący zarzucił, iż organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu kwestii, nie uwzględnił wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1319/04, a co więcej, orzekł na jego niekorzyść, odmawiając ustalenia i wypłaty odszkodowania, podczas gdy organ I instancji jedynie umorzył postępowanie w tym zakresie. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też sąd nie stwierdził naruszenia przepisów procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym wznowienie postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1981/06, wydanym w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku tut. Sądu z dnia 28 lipca 2006 r. sygn.akt II SA/Gl 912/05, odszkodowanie, przewidziane w art. 73 ust. 1 powołanej przez organy obydwu instancji ustawy – Przepisy wprowadzające ... jest ściśle związane z utratą prawa własności, stanowiąc rekompensatę za przejęte w tym trybie nieruchomości. Uprawnionym do odszkodowania jest zatem właściciel nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., bowiem to on utracił własność zajętej pod drogę publiczną nieruchomości i na jego wniosek – zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy – ustalone i wypłacane jest odszkodowanie. Skoro przejście prawa własności w myśl art. 73 ust. 1 omawianej ustawy następuje z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., to po tej dacie wyłączone jest nabywanie gruntów już zajętych pod drogi publiczne w trybie wszelkich umów cywilnoprawnych. Po tej dacie nie jest zatem skuteczne przeniesienie prawa własności, bowiem od dnia 1 stycznia 1999 r. nieruchomość stanowi własność gminy, bądź Skarbu Państwa. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 676/07, wydanym w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku tut. Sądu z dnia 18 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 369/06, z tym że NSA uznał za skuteczne zawarcie w trybie art. 509 kodeksu cywilnego, umowy przelewu wierzytelności o roszczenie odszkodowawcze z art. 73 ust. 4 ustawy. Wyjaśnić też przyjdzie, iż w obydwu powyższych sprawach organy administracji orzekły o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania, a nie – o umorzeniu postępowania z braku wniosku uprawnionego podmiotu. Nadto, powyższe stanowisko zostało też zaaprobowane w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych sygn.akt II SA/Op 131/06, II SA/Gl 417/06, II SA/Łd 813/06, II SA/Łd 1006/06, II SA/Łd 744/06, I SA/Wa 864/07, I SA/Wa 1604/07, I SA/Wa 213/07, II SA/Kr 277/07, II SA/Gd 200/07, II SA/Gd 523/07, II SA/Gd 524/07. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje pogląd, zawarty w powyższych wyrokach, nie przychylając się do odmiennego stanowiska, wynikającego z wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 października 2005 r. I SA/Wa 1319/04. Wbrew zarzutom skargi, w niniejszej sprawie nie ma też zastosowania zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Bez znaczenia dla nabycia roszczenia z art. 73 ust. 1 i 5 ustawy – Przepisy wprowadzające ... jest stan prawny ujawniony w księdze wieczystej w dacie wydania decyzji deklaratoryjnej z art. 73 ust. 3 ustawy. Ochrona dotyczy bowiem nabycia własności i nie chroni ani prawa do odszkodowania, ani przede wszystkim rozporządzeń nieodpłatnych, co wynika jednoznacznie z treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący wywodzi prawo do odszkodowania z tytułu umowy darowizny udziału we współwłasności działek nr [...] i [...], zajętych pod drogę powiatową. Umowa darowizny jest rozporządzeniem nieodpłatnym (art. 888 § 1 kc), do której nie ma zastosowania art. 5 ustawy z 1982 r. Umowa ta została zaś zawarta w dniu [...] r., a więc po dniu 31 grudnia 1998 r., kiedy to z mocy prawa przedmiotowe działki stały się własnością Skarbu Państwa. Czynność ta jest więc bezskuteczna. Przy odmiennym rozumowaniu darczyńcy mogliby odwołać darowiznę i dochodzić zwrotu jej przedmiotu, bądź dostarczenia środków utrzymania. Godzi się też zauważyć, że umowa darowizny udziału we współwłasności przedmiotowych działek, nie może być interpretowana ani jako cesja wierzytelności (art. 509 kc), ani też jako umowa zbycia spadku w całości lub w części, bądź udziału spadkowego (art. 1051 kc), Spadek to bowiem ogół praw i obowiązków majątkowych zmarłego (art. 922 kc). Przedmiotem umowy darowizny z dnia [...] r. jest zaś udział we współwłasności nieruchomości, nabytej w drodze dziedziczenia (§ 3 aktu notarialnego). Nie chodzi zatem o rozporządzenie pod tytułem ogólnym (sukcesję uniwersalną), skutkujące na dzień 31 grudnia 1998 r., jak trafnie zauważył organ I instancji. Wreszcie, w świetle wyjaśnień złożonych przez skarżącego w toku rozprawy sądowej dnia [...] r., nie jest spadkobiercą darczyńców, zmarłych po zawarciu umowy darowizny. Zdaniem sądu administracyjnego, chybiony jest też zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 80 i art. 139 kpa. W niniejszej sprawie spór sprowadzał się jedynie do oceny prawnej, a nie – stanu faktycznego, czego dotyczy reguła z art. 80 kpa. Decyzja reformatoryjna organu II instancji nie zapadła też na niekorzyść skarżącego, jako że decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania w części, nie rodziła żadnych korzystnych skutków prawnych, które zniweczyło rozstrzygnięcie sprawy w toku instancji. Prawidłowo przy tym uznał organ odwoławczy, iż złożenie wniosku przez podmiot nieuprawniony winno skutkować wydaniem decyzji odmownej, a nie – umarzającej postępowanie. Należy bowiem odróżnić przypadek bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności roszczenia strony, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wreszcie, godzi się zauważyć, że organ I instancji zgodnie z treścią art. 9 kpa, pouczył skarżącego o konieczności złożenia wniosku o odszkodowanie przez osoby, które utraciły własność przedmiotowych działek z dniem 1 stycznia 1999 r. Możliwe więc było zawarcie umowy cesji wierzytelności, która uprawniałaby skarżącego do żądania odszkodowania z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ... Prawo takie nie przysługiwało mu bowiem na podstawie umowy darowizny z dnia 6 lutego 2003 r. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie oparto na przepisie art. 151 tej ustawy.