II SAB/Gl 38/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Prezydenta Miasta C. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. wymierza Prezydentowi Miasta C. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 3. umarza postępowanie w pozostałym zakresie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta C. zezwolił na realizację inwestycji drogowej "budowy ulicy miejskiej - przedłużenie ulicy [...] ( etap I i etap II ) wraz z kanalizacją deszczową, oświetleniem ulicznym, przepompownią ścieków wód opadowych z rurociągiem tłocznym i przebudową kanalizacji teletechnicznej". Zatwierdzając jednocześnie podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren, zatwierdzając nadto projekt budowlany i nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W decyzji wskazano numery działek objętych inwestycją w tym działki należące do G. K. Zawiadomieniem z dnia 21 listopada 2012r.( doręczone w dniu 22 listopad 2012r.) organ I instancji poinformował G. K., że zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość obejmującą działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...], która stała się z mocy prawa własnością Gminy C. w wyniku wydania decyzji udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W zawiadomieniu organ wskazał treść obowiązujących w tym zakresie przepisów i stwierdził, że z uwagi na wyczerpanie dotacji celowej na 2012r., dopiero w pierwszym kwartale 2013r. zostanie zlecone wykonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości i sporządzenie operatu szacunkowego. Nadto powołując się na treść art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ poinformował, że nie może być zachowany ustawowy termin załatwienia sprawy i wyznaczył nowy termin na załatwienie sprawy na dzień 30 czerwca 2013r. W dniu 27 listopada 2012r. G. K. złożył skargę na bezczynność Prezydenta Miasta C. zarzucając złamanie art.7 Konstytucji RP oraz art.12 ust.4b w zw. z art.16 ust.2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez niewydanie w ustawowym terminie 30 dni decyzji o wysokości odszkodowania za zajętą na inwestycję należącą do skarżącego działkę o nr 1. Jednocześnie wniósł o nakazanie organowi wydania niezwłocznego przedmiotowej decyzji oraz ukaranie karą w wysokości pięćset złotych dziennie za niewydanie decyzji. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 123 w zw. z art. 37 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uznał skargę za nieuzasadnioną, wskazując na przepisy dotyczące terminu do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania oraz przepisy regulujące termin do załatwienia sprawy administracyjnej. Nadto stwierdzając, że odszkodowanie może być ustalone tylko i wyłącznie w oparciu o opinię rzeczoznawcy, którego należy wyłonić w drodze przetargu, a co z kolei spowodowało, że nie było możliwe dochowanie ustawowego terminu na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Odnosząc się do wniosku o ukaranie stwierdził, że ustawodawca nie przewidział sankcji za nie wydanie decyzji w ustawowym terminie. Pismem z dnia 8 lutego 2013r. Prezydent Miasta C. zawiadomił G. K., że w dniu 15 marca 2013r. rzeczoznawca majątkowy dokona oględzin działki o nr 1. Nie zgadzając się z postanowieniem Wojewody [...] w przedmiocie uznania skargi na bezczynność organu I instancji za nieuzasadnioną G. K. w dniu 21 lutego 2013r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając: nie ustalenie powierzchni części przedmiotowej nieruchomości objętej decyzjami organów, nie wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania oraz realizację inwestycji drogowej z naruszeniem prawa. Na tej podstawie złożył wniosek o nakazanie Prezydentowi Miasta C. wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 30 dni oraz wskazania w tym zakresie podstawy prawnej tej decyzji. Kwestionując jednocześnie zasadność i podstawę prawną wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta C. wskazał, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania poinformował skarżącego o konieczności wykonania wyceny przedmiotowej nieruchomości, która to wycena miała być wykonana w 2013r., w związku z czym nie było można zachować terminu załatwienia sprawy i wyznaczono nowy termin na dzień 30 czerwca 2013r., co w ocenie organu powoduje, że nie doszło do bezczynności w przedmiotowej sprawie. W dniu 26 marca 2013r. biegły rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy ustalający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę: 41.680,00zł. Do operatu tego w dniu 29 kwietnia 2013r. G. K. złożył wniosek o uzupełnienie, który został przekazany biegłemu, o czym w dniu 6 maja 2013r. G. K. został pisemnie poinformowany. W dniu 9 maja 2013r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem skarżącego. Następnie w dniu 14 maja 2013r. organ zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. W dniu [...] r. Prezydent Miasta C. wydał decyzję znak: [...] przyznającą w całości odszkodowanie G. K. za nieruchomość położoną w C. przy ul. [...] oznaczoną numerem geodezyjnym 1, przejętą na własność Miasta C. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, ustalając wysokość odszkodowania na łączną kwotę 41.680,00zł i zobowiązując Miasto C. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. W toku rozprawy sądowej skarżący podtrzymał treść skargi oraz pism procesowych , jednocześnie wskazując, że Prezydent C. winien wydać rozstrzygnięcie, w którym ustaliłby linie rozgraniczające tereny, za które przysługuje odszkodowanie od pozostałych terenów za które nie można wypłacić odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść częściowy skutek. Wydanie decyzji o przyznaniu odszkodowania nastąpiło po wniesieniu skargi i z naruszeniem terminów maksymalnych, wynikających z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013r. , poz. 267 , dalej: "k.p.a."), a mianowicie dwóch miesięcy w sprawie szczególnie skomplikowanej. O ile zgodzić się można z argumentacją organu, którego bezczynność zaskarżono, że do wydania decyzji przyznającej odszkodowanie za przejętą nieruchomość niezbędne jest ustalenie jej wartości, w tym celu należy wyłonić w drodze przetargu rzeczoznawcę, który sporządzi operat szacunkowy, a okoliczności te stanowią obiektywne, niezależne od organu przyczyny mogące mieć wpływ na niezakończenie postępowania w ustawowym terminie ( art.35 § 5 k.p.a.), to jednak brak środków pieniężnych na wykonanie tego rodzaju czynności, w ocenie Sądu już nie może być uznane za okoliczność niezależną od organu i usprawiedliwiać niezałatwienie sprawy w terminie. ( patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013r., sygn. akt I SAB/Wa 451/12, publ. G.Prawna SiA 2013/70/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2013r., sygn. akt IV SAB/Wa 15/13, publ. G.Prawna SiA 2013/157/12 ) Przede wszystkim należy zauważyć, że przywołany w zarzucie skargi art. 12 ust. 4 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. z 2013r., poz.687, dalej "specustawa drogowa"), wyznaczający trzydziestodniowy termin do wydania decyzji o odszkodowaniu, liczony od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, ma charakter normy prawa procesowego, a nie materialnego. Wskazany tam 30-dniowy termin jest terminem szczególnym, w rozumieniu art. 35 § 4 i art. 36 k.p.a. Mimo tego, że sprawę w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania należy uznać za szczególnie skomplikowaną, która według ogólnych reguł mogłaby być załatwiana w ciągu dwóch miesięcy (art. art. 35 § 3 k.p.a.), ustawodawca postanowił, kierując się konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji), której elementem jest również czas wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie na cel publiczny, wprowadzić trzydziestodniowy termin załatwienia sprawy. Tym niemniej termin trzydziestodniowy z art. 12 ust. 4 b specustawy drogowej, jako termin proceduralny, może być przedłużony według reguł określonych w art. 36 ust. 2 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 12 ust. 4 b specustawy drogowej należy więc oceniać z perspektywy właściwego zastosowania art. 36 k.p.a. Podobnie należy rozpatrywać naruszenie terminu określonego w art.12 ust.4g specustawy drogowej. W tym miejscu wskazać należy, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w niniejszej sprawie została wydana w dniu [...] r. i w tej decyzji został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności, co skutkowało przyjęciem innego terminu dla wydania przez organ decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, albowiem zgodnie z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na inwestycję rygoru natychmiastowej wykonalności .W rozpoznawanej sprawie rygor taki został decyzji nadany w dniu jej wydania tj. [...] r. i od tej daty rozpoczął bieg 60 dniowy termin. Tymczasem dopiero w dniu 22 listopada 2012r., a więc po dziewięciu miesiącach organ I instancji zawiadomił skarżącego G. K. o wszczęciu postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania i od razu wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 30 czerwca 2013r. Stwierdzić należy, że zarówno z treści odpowiedzi na skargę, jak i z przedstawionych akt postępowania nie wynikają żadne okoliczności, które uzasadniałyby niepodjęcie czynności przez organ od upływu 60 dniowego terminu, do momentu wszczęcia postępowania. W szczególności, organ I instancji o przyczynach niezałatwienia sprawy nie powiadomił skarżącego zgodnie z wymogami art. 36 kpa po upływie terminu określonego w art.12 ust.4g ustawy oraz terminu z art. 35 § 3 k.p.a. Stąd też taki stan rzeczy musiał skutkować stwierdzeniem bezczynności organu I instancji z rażącym naruszeniem prawa. Przedłużanie terminu zakończenia postępowania, stanowiące nadużycie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a., zmierzające w istocie wyłącznie do próby uchylenia się od skutków zwłoki w załatwieniu sprawy uzasadnia przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności ( patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012r., sygn. akt I SAB/Wa 181/12, LEX nr 1223921). Z kolei rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło ( patrz: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894) Nie ma żadnych wątpliwości, że organ I instancji przez okres kilku miesięcy nie podejmował, żadnych czynności naruszając tym dyspozycje wskazanych wyżej przepisów. Obecnie w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu ( patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2013r., sygn. akt I SAB/Wa 530/12, LEX nr 1274209, wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2012r., sygn. akt II SAB/Kr 130/10, LEX nr 1234522, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013r., sygn. akt II SAB/Gd 54/13, LEX nr 1363047 ). W dalszej kolejności stwierdzić należy, że wobec wydania decyzji załatwiającej sprawę przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność, bezprzedmiotowe było zobowiązanie organu do wydania aktu na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej "p.p.s.a."). Postępowanie sądowe w tym zakresie podlegało zatem umorzeniu po myśli art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy. Przede wszystkim należy wskazać, że wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W tym też zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Stanowisko przyjęte w tej uchwale może być nadal aktualne w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, albowiem tylko w tym przedmiocie, z uwagi na wydanie decyzji, postępowanie może stać się bezprzedmiotowe. Odmienna wykładnia art. 149 p.p.s.a prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417 § 3 K.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego. W sprawie ze skargi na bezczynność to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego. Taki też pogląd zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach: z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2626/12 (LEX nr 1247155) , z dnia 21 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2733/12 (LEX nr 1325610), z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12 (ONSA i WSA 2013/1/7), z dnia 21 marca 2013r., sygn. akt I OSK 481/13 ( LEX nr 1299301), z dnia 31 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 86/13 ( LEX nr 1298316) oraz w wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2013r., sygn. akt I OSK 17/13 ( LEX nr 1336319) Sąd administracyjny działając na wniosek skarżącego uznał, że zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Wreszcie, wyjaśnić przyjdzie, że w ramach skargi na bezczynność, sąd nie jest władny do przesądzenia sposobu załatwienia sprawy, ani też oceny zgodności z prawem wydanej już po wniesieniu skargi decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, podobnie jak do oceny decyzji udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Tymczasem jak wynika z treści skargi, w istocie intencją skarżącego było uzyskanie stanowiska w zakresie istnienia przesłanek do przejęcia należącej do niego działki pod inwestycję drogową. Stąd też podniesione w tym zakresie w skardze okoliczności nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wskazana przez skarżącego decyzja wydana na mocy specustawy drogowej mogła być przedmiotem odrębnej skargi po wyczerpaniu środków odwoławczych. Nadto, wskazać przyjdzie, że pomimo częściowego uwzględnienia skargi i umorzenia postępowania w pozostałym zakresie, brak było podstaw do zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, bowiem skarżący nie złożył wniosku w tym przedmiocie do czasu zamknięcia rozprawy, pomimo pouczenia doręczonego łącznie z zawiadomieniem o rozprawie, a zatem jego roszczenie o przyznanie należnych kosztów wygasło z mocy art. 210 § 1 cyt. ustawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 149 §1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. .. .