II SA/Go 148/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 19 września 2007 r., nr X/49/07 w przedmiocie regulaminu Cmentarza Komunalnego uchyla zaskarżoną uchwałę w całości. Uchwałą z dnia 19 września 2007 r. nr X/49/07 (określaną dalej jako uchwała) Rada Miasta ustaliła Regulamin Cmentarza Komunalnego. Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. – w skrócie "u.s.g."). W uchwale, w § 1, uregulowano m. in., iż administratorem cmentarza jest Urząd Miejski (ust. 2), a w imieniu administratora bezpośredni nadzór w sprawach porządkowych na terenie cmentarza może pełnić gospodarz (ust. 3) oraz, że trakcie przeprowadzania pochówku winien być obecny na terenie cmentarza administrator lub gospodarz (ust. 4), a wszyscy przebywający na cmentarzu winni się podporządkować zaleceniom administratora lub gospodarza (ust. 5). Zgodnie z § 2 uchwały zakres korzystania z kaplicy, w tym przyjęcia i odbioru zwłok, należy uzgodnić z administratorem lub gospodarzem (pkt 1); zwłoki należy przechowywać w chłodni; ich wystawienie do kaplicy może nastąpić w dniu pogrzebu (pkt 2); kaplica może być otwarta zgodnie z życzeniem rodziny osoby zmarłej, pod warunkiem odpowiedzialności materialnej za mienie znajdujące się w tym obiekcie (pkt 3). Wedle zapisów § 3 na wykonywanie prac budowlanych, kamieniarskich, brukowych itp., należy uzyskać zgodę administratora (pkt 1), prace te podlegają odbiorom technicznym i są nadzorowane przez administratora (pkt 2), a pozostały po pracach gruz, elementy starego nagrobka, itp. należy niezwłocznie usunąć z terenu cmentarza (pkt 3). Zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały: przed upływem terminu, na jaki został opłacony grób ziemny, grób murowany oraz miejsce zarezerwowane, administrator cmentarza, w miarę możliwości, powiadamia pisemnie rodzinę zmarłego lub osobę zainteresowaną utrzymaniem grobu o konieczności przedłużenia terminu ważności uprawnień do danego grobu lub miejsca i dokonania stosownej opłaty. Zgodnie zaś z § 7 ust. 1 uchwały, na terenie cmentarza zakazuje się: 1) zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca 2) wprowadzania zwierząt; 3) spożywania alkoholu; 4) niszczenia urządzeń cmentarnych, nagrobków i zieleni; 5) zaśmiecania, w tym wysypywania odpadów poza pojemniki do tego przeznaczone; 6) prowadzenia działalności handlowej; 7) porzucania elementów z rozbiórki nagrobków, ziemi; 8) przebywania dzieci poniżej 10 lat bez opieki; 9) utrudniania komunikacji między grobami. W § 7 ust. 2 uchwały zakazuje się natomiast: 1) ustawiania ławek, ogrodzeń itp. poza wytyczonymi kwaterami lub utrudniających komunikację i ruch pieszy; 2) wjazdu wszelkich pojazdów samochodowych, z wyjątkiem pojazdów dowożących zwłoki, przewożących osoby niepełnosprawne, odbierających odpady; 3) umieszczania reklam; 4) sadzenia oraz usuwania drzew i krzewów. § 8 uchwały stanowił zaś, że w sprawach nieunormowanych regulaminem miały zastosowanie przepisy prawa powszechnego, a w szczególności przepisy normujące zagadnienia cmentarzy i chowania zmarłych. Zgodnie wreszcie z § 9 uchwały osoby zakłócające spokój i porządek na cmentarzu oraz niszczące mienie mogły być pociągnięte na wniosek administratora do odpowiedzialności karnej na podstawie Kodeksu wykroczeń. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Prokurator Rejonowy wniósł skargę na ww. uchwałę zarzucając: 1. Istotne naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 912 - w skrócie: "u.c.c.z.") poprzez wskazanie w § 1 ust. 2 uchwały kwestii dotyczących zarządzania cmentarzem, pomimo, że przepisy uchwał pełnią funkcję dyrektywalną a nie informacyjną, zaś zarządzanie cmentarzami wchodzi w zakres zarządu mieniem komunalnym i należy do kompetencji organu wykonawczego gminy, a organ uprawniony do zarządzania cmentarzem został wskazany już w art. 2 ust. 1 u.c.c.z. 2. Istotne naruszenie przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 7 uchwały - pomimo braku wyraźnie określonego upoważnienia ustawowego - zakazów określonego zachowania; 3. Istotne naruszenie art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez wskazanie w § 8 uchwały, że w kwestiach nieunormowanych regulaminem stosuje się przepisy prawa powszechnego, a w szczególności przepisy normujące zagadnienie cmentarzy i chowania zmarłych, co stanowi naruszenie zasady hierarchiczności aktów prawnych i nadanie normom prawa miejscowego prymatu nad postanowieniami ustaw i rozporządzeń. Podnosząc tej treści zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Przekazując skargę, Gmina złożyła odpis uchwały Rady Miasta z dnia 28 lutego 2017 r. nr XXVI/142/17, którą uchylono w całości uchwałę będącą przedmiotem skargi Prokuratora. Prokurator, wezwany do podania swego stanowiska w sprawie w związku z uchyleniem zaskarżonej uchwały oświadczył, iż podtrzymuje skargę. W złożonej odpowiedzi na skargę Gmina, reprezentowana przez radcę prawnego H.M., stwierdziła jedynie, że skarga została uwzględniona w całości poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały. Podczas rozprawy w dniu 24 maja 2017 r. Prokurator Okręgowy w całości poparł skargę Prokuratora Rejonowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). W myśl art. 93 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. , poz. 177 ze zm.), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności, stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. w sytuacji skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto Prokurator nie jest obowiązany skierować przed złożeniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Bez znaczenia dla dalszego toku postępowania i możliwości merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie była okoliczność, iż zaskarżona uchwała utraciła moc z dniem 30 marca 2017 r., na podstawie § 1 uchwały Rady Gminy z dnia 27 stycznia 2017r. nr XXVI/142/17 w sprawie uchylenia Uchwały Nr X/49/07 Rady Miasta z dnia 19 września 2007 r. w sprawie regulaminu Cmentarza Komunalnego (Dz. Urz. Woj. z dnia 16 marca 2017 r. poz. 634). Stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją bowiem z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że w rezultacie takiego orzeczenia, uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 417[1] § 2 Kodeksu cywilnego). Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. między innymi wyrok NSA z dnia 27 lipca 2007r. II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r. II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z dnia 13 września 2006r. II OSK 58/06, Lex Nr 320905). Wprawdzie skarżona uchwała w momencie orzekania przez tut. Sąd stanowiła już nieobowiązujący akt prawny, lecz jej uchylenie nie oznaczało, że przestała ona kształtować stosunki prawne istniejące po dacie jej uchylenia. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do Sądu nie czyniły zbędnym wydania wyroku przez sąd, ponieważ zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 892/10). Stąd też brak było podstaw do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W świetle powyższych okoliczności nie zachodziły więc negatywne przesłanki, które wyłączałyby merytoryczne rozpoznanie skargi. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeńuzasadniał odwołanie się do stanowiska wypracowanego w doktrynie i w orzecznictwie. I tak: za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie czyli przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji bądź postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była uchwała ustalająca regulamin korzystania z cmentarzy komunalnych. Tego rodzaju uchwała podejmowana jest na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stanowi, iż na podstawie u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niewątpliwie bowiem cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mogą być utożsamiane z przepisami porządkowymi (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 252/09, Ł. Złakowski /w/ R. Hauser, Z. Niewiadomski /red/, U.s.g. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 438 ). Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu, akt prawa miejscowego, organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 847/14, Lex nr 1647724). Przechodząc do merytorycznej oceny zgodności z prawem poszczególnych zapisów uchwały kwestionowanych w skardze należy stwierdzić, że zarzuty Prokuratora były trafne. Kwestionowany w skardze § 1 ust. 2 uchwały został bowiem uchwalony z istotnym naruszeniem prawa. Wskazano w nim, iż administratorem cmentarza jest Urząd Miejski. Powyższy przepis wkracza w sposób niedopuszczalny w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu, a mianowicie u.s.g. i u.c.c.z. i do tego modyfikując przepisy tych ustaw. Stosownie bowiem do art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 u.c.c.z. utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony, a w konsekwencji to do jego kompetencji należy, decyzja czy będzie ten zarząd wykonywał samodzielnie, czy też przez administratora, a w dalszej kolejności również jaki podmiot będzie administratorem, i jaki zakres uprawnień będzie mu przysługiwać. Pomijając już nawet techniczną kwestię możliwego wyznaczenia jako administratora urzędu miasta, czyli zespołu środków materialnych i technicznych oraz osobowych danych do pomocy burmistrzowi (por. C. Martysz, A. Wierzbicka [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego 2016 wyd. elektr. kom. do art. 33 u.s.g.) należy uznać, że już samo określenie administratora cmentarza wykracza poza domenę prawodawczą rady gminy i - jak wskazano - pozostaje w sprzeczności z zapisem bezwzględnie obowiązującego art. 2 ust. 1 u.c.c.z. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 119/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 853/15 ). Ponadto istotą regulaminów korzystania z cmentarzy jest formułowanie reguł zachowania się w stosunku do osób korzystających z cmentarza, nie zaś określanie "zasad zarządzania mieniem", adresowanych do organów jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1018/16). Dalej należy zwrócić uwagę, że zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w domenę ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować. Stąd niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07). Rację ma Prokurator dopatrując się w § 7 ust. 1 i 2 uchwały wprowadzenia zakazów wykraczających poza delegację ustawową oraz powtórzenia zakazów przewidzianych w innych – hierarchicznie wyższych aktach prawnych. I tak: zakaz zakłócania ciszy przewidziany w § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały jest przewidziany i obwarowany odpowiedzialnością na podstawie art. 51 k.w. Przepis ten wprowadza odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym. Zakaz przewidziany w § 7 ust. 1 pkt 4 uchwały odnosi się zaś do niszczenia mienia czyli czynów objętych art. 124 k.w. i art. 288 k.k., natomiast zakaz zaśmiecania ustanowiony w § 7 ust. 1 pkt 5 i 7 uchwały jest penalizowany w art. 145 k.w. Z kolei zakaz prowadzenia działalności handlowej poza wyznaczonym miejscem, czyli zakaz przewidziany w § 7 ust. 1 pkt 6 uchwały powiela zakaz wynikający z art. 60[3] § 1 k.w. Zakazane w § 7 ust. 2 pkt 3 uchwały zachowanie polegające na umieszczaniu reklam w miejscu do tego nieprzeznaczonym jest penalizowane w art. 63a § 1 k.w. Zakaz umieszczania ławek i ogrodzeń poza kwaterami (§ 7 ust. 2 pkt 1) odnosi się natomiast do zakazów wynikających z prawa własności. Zakaz usuwania drzew i krzewów (§ 7 ust. 2 pkt 4) stanowi kwestię regulowaną w art. 83 i n. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.). Inne zakazy wprowadzone uchwałą wykraczają natomiast poza delegację ustawową. Ustanowienie przez Radę Gminy zakazu spożywania alkoholu w miejscu publicznym w uchwale opartej na przepisie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Sąd uznał za niedopuszczalne. Sprawy związane ze sprzedażą, podawaniem oraz spożywaniem napojów alkoholowych zostały bowiem szczegółowo uregulowane w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ustawa ta upoważniła rady gmin do ustanowienia, na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.) czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. Zatem zakaz spożywania alkoholu na cmentarzu mógłby być uchwalony w formie uchwały opartej na innej podstawie prawnej niż użyta jako podstawa analizowanego regulaminu. W dalszej kolejności stwierdzić należało, że delegacja wynikająca z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie upoważniała organu stanowiącego gminy do formułowania w regulaminach cmentarzy zapisów zakazujących przebywania dzieci poniżej 10 roku bez opieki (§ 7 ust. 1 pkt 8 uchwały). Ograniczenie bowiem prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji , wymaga - zgodnie z art. 31 ust.3 i art. 52 ust.3 Konstytucji RP - ustawowego upoważnienia. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, iż cmentarz jest miejscem powszechnie dostępnym, dlatego też ograniczenie możliwości przebywania na jego terenie osobom przestrzegającym ładu i porządku publicznego, należy uznać za niedopuszczalne i godzące w poczucie sprawiedliwości społecznej i równości, wyrażone w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1213/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1018/16 ). Przyjęty natomiast w § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały zakaz wprowadzania na teren cmentarza zwierząt nie uwzględnia przepisu art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm.), który stanowi o uprawnieniach osób niepełnosprawnych do korzystania z psów asystujących, a zatem jest sprzeczny z aktem prawnym hierarchicznie wyższym. Nadto, zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ), rada gminy po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określa m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Proces uchwałodawczy wymaga zatem wyczerpania określonej w nim procedury i nie może być wprowadzony w regulaminach korzystania z cmentarzy. Niefortunna była natomiast redakcja przewidzianego w § 7 ust. 1 pkt 7 zakazu "utrudniania komunikacji między grobami". Była ona niejednoznaczna, zaś przepis odczytywany jako formułujący zakaz tamowania przejść i alejek na terenie cmentarza był już przedmiotem oceny we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia. Potwierdzenie znalazł wreszcie ostatni z zarzutów sformułowanych w skardze Prokuratora. W § 8 uchwały stwierdza się bowiem, iż w sprawach nieuregulowanych niniejszym regulaminem mają zastosowanie przepisy prawa powszechnego, a w szczególności przepisy normujące zagadnienia cmentarzy i chowania zmarłych. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada Miasta naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego – jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała – prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. Z powyższych względów Sąd uznał skargę za zasadną, zarówno w zakresie postawionych w niej zarzutów jak i sformułowanego przez Prokuratora wniosku procesowego. Pomimo bowiem, że skarga kwestionowała zaledwie 3 z łącznie 11 paragrafów uchwały, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zważyć bowiem należy, iż uchylenie § 1 ust. 2 uchwały w którym zdefiniowano pojęcie "administratora cmentarza" spowodowało, że bezprzedmiotowe stały się przepisy uchwały określające jego zadania i odwołujące się do jego kompetencji (§ 1 ust. 3, 4 i 5, § 2 pkt 1, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 oraz § 9 uchwały). Bez tych przepisów oraz przepisów skutecznie podważonych przez Prokuratora uchwała obowiązywałaby w szczątkowym zaledwie zakresie i byłaby aktem prawnym niespełniającym koniecznych funkcji oraz niespójnym.