II SA/Go 15/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr XXIII/206/2010 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia gminnych przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę I. stwierdza nieważność § 2, § 3 oraz § 4 zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. W dniu [...] stycznia 2010 roku, Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXIII/206/2010 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia Gminnych Przedszkoli Publicznych prowadzonych przez Gminę. Jako podstawę prawną podjęcia powyższej uchwały wskazany został przepis art. 14 ust. 5 ustawy dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 roku, nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z §1 świadczenia gminnych przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę przekraczające są odpłatne. W § 2 powyższej uchwały Rada postanowiła, iż ustala się odpłatność rodziców (opiekunów prawnych) za świadczenia w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego obejmujące koszty prowadzenia następujących zajęć opiekuńczo – wychowawczych oraz dydaktycznych: 1. gry i zabawy ruchowe wspomagające rozwój umysłowy dziecka, 2. gry i zabawy badawcze rozwijające zainteresowania dziecka otaczającym światem, 3. gry i zabawy wspomagające rozwój ruchowy dziecka, 4. zabawy tematyczne wspomagające rozwój emocjonalny i społeczny dziecka, 5. zajęcia plastyczne i muzyczne. W § 3 uchwalono, że opłata za wszystkie świadczenia wymienione w § 2 wynosi 1, 50 zł za godzinę realizacji tych zajęć i naliczana jest za każdą rozpoczętą godzinę ponad czas realizacji podstawy programowej; zaś w § 4, że opłata, o której mowa w § 3, w przypadku uczęszczania do gminnego przedszkola publicznego rodzeństwa ulega obniżeniu o 20 % za drugie i każde następne dziecko. W § 5 uchylono poprzednia uchwałę w tym przedmiocie, w § 6 oraz 7 wskazano Burmistrza jako wykonawcę uchwały i datę wejścia jej w życie. Na powyższą uchwałę złożył skargę Prokurator Rejonowy. Zaskarżając wskazany akt w zakresie § 2, 3 oraz 4, zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa a to art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty i domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. W szczególności Prokurator wskazał na naruszenie powołanego przepisu poprzez ustanowienie w § 2 i 3 oraz 4 zaskarżonej uchwały, iż przedszkola publiczne, za świadczenia w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego obejmujące koszty prowadzenia następujących zajęć opiekuńczo – wychowawczych oraz dydaktycznych obejmujących gry i zabawy ruchowe wspomagające rozwój umysłowy dziecka, gry i zabawy badawcze rozwijające zainteresowania dziecka otaczającym światem, gry i zabawy wspomagające rozwój ruchowy dziecka, zabawy tematyczne wspomagające rozwój emocjonalny i społeczny dziecka, zajęcia plastyczne i muzyczne, pobierają opłatę w wysokości 1,50 zł za 1 godzinę realizacji takich zajęć i naliczają taką należność za każdą rozpoczętą godzinę ponad czas realizacji programowej, która to opłata może ulec obniżeniu o 20 % za każde kolejne dziecko, w przypadku uczęszczania do gminnego ośrodka rodzeństwa W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że przepis art. 14 ust 5 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w momencie jej podejmowania, upoważniał radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, z zastrzeżeniem, że przedszkole publiczne musi prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Wedle obowiązującego w momencie jej podjęcia prawa rada nie mogła ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym jeżeli realizowało ono jedynie podstawy programowe ani obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z pięciogodzinnej opieki przedszkolnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 wymienionej wyżej ustawy opłata nie może mieć charakteru stałego. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust 5 ustawy o systemie oświaty. W ocenie skarżącego obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest również wykazanie, że wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym mu świadczeniem. W przekonaniu Prokuratora uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające normę programową, oferowane przez przedszkole publiczne, a także wskazywać co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo- wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Prokurator podkreślił, że zaskarżona uchwała wprowadza jedną, stałą opłatę w wysokości 1,5 zł za jedną godzinę realizacji zajęć, którą nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę ponad czas realizacji podstawy programowej. Na stały charakter wskazuje ogólnikowe i zbiorcze określenie rodzaju świadczeń z przypisaniem każdej z ich kategorii opłaty w wysokości 1,5 zł. Organ stanowiący powinien skonkretyzować poszczególne świadczenia i odpowiadające im usługi a także przedstawić kalkulację ekonomiczną. Prokurator zarzucił uchwale, że wymienione w niej zajęcia w większości wchodzą w skład podstawy programowej określonej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały ex tunc. Pomimo, że zaskarżona uchwała została zmieniona we wskazanym w skardze zakresie uchwała zmieniającą dla sprawy ten fakt nie ma znaczenia. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia są dalej idące niż uchylenie uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Organ administracji podniósł, że wskazane w skardze przepisy uchwały z dnia [...] stycznia 2010 roku, nr XXIII/206/2010 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia Gminnych Przedszkoli Publicznych prowadzonych przez Gminę, zostały zweryfikowane uchwałą z dnia [...] września 2011 roku, nr VII/44/2011. W nowej uchwale organ dostosował przedmiot uregulowań objętych skarżona uchwała do stanu zgodnego z prawem. Uchwała nowelizująca, po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa, weszła w życie 28 października 2011 roku. Prokurator ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 roku podniósł, ze utrata mocy zaskarżonych przepisów nie ma znaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy ). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.. Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi znajduje swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze ( tekst jednolity: Dz.U. z 2008 roku, nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należało odnieść się do stanowiska zaprezentowane przez organ samorządu terytorialnego w odpowiedzi na skargę, zawartą w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 roku i ocenić słuszność przedstawionego tam wniosku o oddalenie skargi Prokuratora. Organ samorządowy przyznał, że uchwała Nr XXIII/206/2010 z dnia [...] stycznia 2010 roku obowiązywała do czasu podjęcia w dniu [...] września 2011 roku uchwały, w której dostosował przedmiot uregulowań, objętych skarżoną uchwałą, do stany zgodnego z prawem. Taka zmiana pierwotnej treści uchwały, stała się podstawą dla wyżej wskazanego stanowiska organu. Jak się okazuje, faktycznie uchwała zmieniająca w dniu [...] października 2011 roku została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa. W ocenie Sądu, zmiana albo uchylenie uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie albo zmianę uchwały. Pogląd taki sformułował Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 roku (sygn. akt W 5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44), dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej w skrócie "u.s.g.". Sąd, rozpoznając kontrolowaną sprawę, podziela ten pogląd. W innej uchwale z 14 lutego 1994 roku (sygn. akt K 10/93, OTK 1994, cz. 1 poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak zatem uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia lub zmiany uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi. W tym kontekście istotne jest to, iż skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (wydania). Powyższe rozróżnienie ma zatem niewątpliwie znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego adresatów norm prawnych zawartych w zaskarżonej uchwale. Zdaniem Sądu, zmiany treści uchwały nie można utożsamiać również z uwzględnieniem skargi opartej na żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały, nie budzi bowiem wątpliwości, iż skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż zmiana czy uchylenie uchwały wywierające skutki od daty zmiany lub uchylenia (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 roku, w spr. II SA/Wr 854/03, Samorząd Terytorialny z 2005 roku, z. 7-8 poz. 125). Za dopuszczalnością orzekania o legalności uchwały jednostki samorządu terytorialnego, następnie uchylonej bądź zmienionej, opowiedział się kilkakrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 22 marca 2007 roku w spr. II OSK 1776/06, LEX nr 327767, wyrok z dnia 27 września 2007 roku w spr. II OSK 1046/07, Lex nr 384291). W konsekwencji tego, w judykaturze i doktrynie prezentowany jest pogląd, który Sąd orzekający aprobuje, że uchylenie uchwały przez organ, który ją podjął, uzasadnia oddalenie skargi wyłącznie wówczas, gdy zaskarżona uchwała nie wywołuje już żadnych skutków prawnych (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 4 marca 2005 roku w spr. OSK 1290/04, W. Chróścielewski, Z. Kmieciak Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną. W-wa 1995, s.137), a taka sytuacja w kontrolowanej sprawie nie zaistniała. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, w swym pierwotnym brzmieniu, funkcjonowała w obrocie prawnym przez około półtora roku i jako powszechnie obowiązujące prawo w tym czasie, wywoływała konkretne skutki prawne wobec członków wspólnoty samorządowej przykładowo powstanie po stronie rodziców czy opiekunów prawnych dziecka zobowiązania do uiszczenia opłat za przedszkole w okresie, w którym zaskarżona uchwała obowiązywała, w wysokości w niej określonej, a w konsekwencji możliwość egzekwowania od tych osób zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat. Tym samym oznacza to, iż zaskarżona uchwała ma zastosowanie do sytuacji faktycznych zaistniałych przez jej uchyleniem. Nadto podkreślenia wymaga, iż orzeczenie o nieważności uchwały na skutek uwzględnienia skargi Prokuratora spowoduje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a wyrok taki otworzy drogę do realizacji uprawnień wynikających z art. 77 Konstytucji RP. Zgodnie z przepisem art. 147 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, których Sąd stwierdzi nieważność albo wydanie z naruszeniem prawa, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Wskazana konstatacja powoduje konieczność podjęcia dalszych, merytorycznych rozważań, co do słuszności zarzutów postawionych w skardze. Prokurator składając skargę do sądu administracyjnego wypełnia ustawowe zadanie swojego urzędu jakim jest strzeżenie jest strzeżenie praworządności ( art. 2 ustawy o prokuraturze). Wnosząc skargę na uchwałę w powyższym trybie, prokurator nie działa we własnej sprawie lecz jako reprezentant interesu publicznego. Ustawodawca zwolnił prokuratora z obowiązku uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia ( lub wezwania organu do zmiany lub uchylenia skarżonego aktu ), co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Na ich wstępie zauważyć należy, iż po wniesieniu skargi Sąd, zgodnie z art. 147 p.p.s.a. w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W myśl przepisu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. W piśmiennictwie prawniczym za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 roku w spr. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 roku w spr. SA/Gd327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90). Tak zatem stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządowego może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie z przepisem art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Orzeczenie o nieważności aktu organu gminy ma więc charakter deklaratoryjny, stwierdza jedynie zaistnienie przesłanki skutkującej nieważnością uchwały (aktu) z mocy prawa, jak powiedziano wyżej, ze skutkiem ex tunc. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, z uwzględnieniem przytoczonych zasad oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stwierdzić należy, że jej zarzuty są zasadne dlatego wskazana przez Prokuratora uchwała, w zaskarżonej części, nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, gdyż została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych dalej przepisów. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Nr XXIII/206/2010 Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2010 roku w sprawie ustalenia opłat za świadczenia Gminnych Przedszkoli Publicznych prowadzonych przez Gminę. W pierwszej kolejności należało dokonać oceny charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, jako zagadnienia o najdalej idących konsekwencjach dla bytu prawnego tego aktu. Co prawda brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt zawierający normy o charakterze generalnym i zarazem abstrakcyjnym, skierowany do podmiotów zewnętrznych wobec gminy, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów ( którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni ) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 roku w spr. l SA 2160/2001, LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 roku w spr. l OSK 908/06, niepublik., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 roku w spr. l OSK 971/05, LEX nr 196727). Obecnie nie budzi już wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 roku nr 256, poz. 2572 ze zm.) – dalej jako "ustawa oświatowa", jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 roku w spr. l OSK 971/05, LEX nr 196727, który został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 31 marca 2009 roku w spr. IV SA/Gl 671/08, Wspólnota rok 2009, Nr 31, str. 42 ). W ocenie tego Sądu, za takim charakterem powyższej uchwały przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanej sprawy zważyć przyjdzie, iż przedmiotowa uchwała jest skierowana ogólnie do rodziców (opiekunów prawnych) dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym na terenie Gminy, zarówno uczęszczających do przedszkoli, jak i tych, które dopiero będą korzystać z ich świadczeń w przyszłości. Zaskarżona uchwała zawiera zatem normy generalne i abstrakcyjne skierowane do podmiotów zewnętrznych, a nadto zawiera w swej treści regulacje o charakterze normatywnym. Z tych powodów zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co w sytuacji stwierdzenia podjęcia jej z istotnym naruszeniem prawa, implikuje stwierdzenie przez Sąd jej nieważności w każdym czasie (art. 94 ust. 1 u.s.g. a contrario). Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy oświatowej zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Stosownie do art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy, organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Do zadań tego organu należy w szczególności: 1. zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2. wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 3. zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki; 4. wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych. Jak wynika z art. 5a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy oświatowej, zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W ust. 3 art. 5a ustawodawca wskazał, iż środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1. realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; 2. zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; 3. przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 4. zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci zasadniczo w wieku 3 - 6 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego (art. 14 ust. 1 ustawy). Przedszkole realizuje podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania (art. 14 ust. 2). Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 13 ustawy oświatowej, pod pojęciem "podstawa programowa" należy rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Zgodnie z delegacją zawartą w art. 22 ust. 2 pkt 2 lit a ustawy o systemie oświaty, podstawę programową wychowania przedszkolnego ustala w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw o światy i wychowania. W dacie uchwalania przedmiotowej uchwały podstawę programową wychowania przedszkolnego określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ( Dz.U. z 2009 roku nr 4, poz. 17). Normodawca wskazał, iż podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Przedszkola, oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych oraz inne formy wychowania przedszkolnego w równej mierze pełnią funkcje opiekuńcze, wychowawcze i kształcące. Zapewniają dzieciom możliwość wspólnej zabawy i nauki w warunkach bezpiecznych, przyjaznych i dostosowanych do ich potrzeb rozwojowych. Określając cele wychowania przedszkolnego (1-10) rozporządzenie wskazuje, iż są one realizowane we wszystkich obszarach działalności edukacyjnej przedszkola. W każdym z obszarów podane są umiejętności i wiadomości, którymi powinny wykazywać się dzieci pod koniec wychowania przedszkolnego. Dalej podstawa programowa wskazuje 15 obszarów w jakich należy wspomagać rozwój, wychowywać i kształcić dzieci, aby osiągnąć cele wychowania przedszkolnego. W przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001 roku w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół ( Dz. U. nr 61, poz. 624 ze zm.) określono, że statut przedszkola określa dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Przepis ten zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych (zobacz wyrok WSA w Gliwicach z 1 czerwca 2009 roku w spr. IV SA/Gl 766/08). Działalność przedszkoli w pozostałym zakresie wykraczającym poza podstawę programową, w szczególności obejmującym zajęcia ponadprogramowe (np. nauka języków obcych) oraz zapewnianie posiłków, jest odpłatna. We wskazanej przez Prokuratora w skardze uchwale w § 2 Rada postanowiła, iż ustala się odpłatność rodziców ( opiekunów prawnych ) za świadczenia w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego obejmujące koszty prowadzenia następujących zajęć opiekuńczo – wychowawczych oraz dydaktycznych: 1. gry i zabawy ruchowe wspomagające rozwój umysłowy dziecka, 2. gry i zabawy badawcze rozwijające zainteresowania dziecka otaczającym światem, 3. gry i zabawy wspomagające rozwój ruchowy dziecka, 4. zabawy tematyczne wspomagające rozwój emocjonalny i społeczny dziecka, 5. zajęcia plastyczne i muzyczne. W § 3 uchwalono, że opłata za wszystkie świadczenia wymienione w § 2 wynosi 1, 50 zł za godzinę realizacji tych zajęć i naliczana jest za każdą rozpoczętą godzinę ponad czas realizacji podstawy programowej; zaś w § 4, że opłata, o której mowa w § 3 w przypadku uczęszczania do gminnego przedszkola publicznego rodzeństwa ulega obniżeniu o 20 % za drugie i każde następne dziecko. Uchwalając powyższe regulacje jako podstawę prawną aktu normatywnego, w którym je zawarto Rada Miejska wskazała art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Z przywołanego wyżej przepisu wynika jednoznacznie, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. W tym miejscy należy określić znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej, pojęcia "opłata", gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa. Pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter należy przyznać opłacie ustalonej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2006, str. 157). W świetle przywołanych przepisów, nie budzi również wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może zaś ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. Konsekwentnie do powyższego rada gminy nie może ustalać odpłatności za świadczenia, które mieściłyby się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia takie są bezpłatne, a także nie może obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z pięciogodzinnej opieki przedszkolnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. W wyroku z dnia 3 marca 2009 roku w spr. I OSK 1189/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Ustawową zasadą jest, że przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ( Dz. U. z 2009 roku, nr 4, poz. 17). Działalność przedszkoli w pozostałym zakresie, w szczególności obejmującym zajęcia ponadprogramowe jest odpłatna. Gmina zatem nie jest uprawniona do pobierania od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach określonych w załączniku nr 1 do wspomnianego wyżej rozporządzenia. Opłaty mogą dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych. Wskazany akt wykonawczy określając zajęcia mieszczące się w granicach podstawy programowej kieruje się głównie celem, jaki poprzez te zajęcia należy osiągnąć w zakresie rozwoju dziecka. Taka konstrukcja przepisów prawa może powodować trudności w zdefiniowaniu przez organ uchwałodawczy gminy tych zajęć, które tą podstawę programową przekraczają i mogą być realizowane przez przedszkole za opłatą. Tym niemniej nie zwalnia to organu z tego obowiązku. Organ uchwałodawczy musi w taki sposób oznaczyć zakres oferowanych przez przedszkole odpłatnych usług, aby dały się one w sposób bezpośredni i jednoznaczny odróżnić od zajęć zdefiniowanych w ramach podstawy programowej określonej wskazanym rozporządzeniem. Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest również wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym mu świadczeniem. Uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkole publiczne, a także wskazywać co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Powinien również wykazać, iż wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Zdaniem Sądu sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności oraz przekonująco uzasadniony. Realizacja tych wskazań po pierwsze pozwoli na kontrolę czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy oświatowej, a po drugie sprawi, że zakres oferowanych świadczeń ponadprogramowych oraz odpowiadający im taryfikator staną się czytelne, co będzie miało istotne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych odpłatnych świadczeń dodatkowych, odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. W ukształtowanym jednolicie orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń ( por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 roku w spr. OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 roku w spr. I OSK 1477/09 oraz z dnia 3 marca 2009 roku w spr. I OSK 1189/08; wyroki Wojewódzkich Sadów Administracyjnych: w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2010 roku w spr. III SA/Gd 71/10 oraz z dnia 19 marca 2009 roku, w spr. III SA//Gd 476/08; w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2010 roku w spr. II SA/Bd 182/10 oraz z dnia 22 lipca 2009 roku w spr. II SA/Bd 400/09; w Poznaniu z dnia 25 marca 2010 roku w spr. IV SA/Po 871/09, z dnia 3 marca 2010 roku w spr. IV SA/Po 889/09 oraz z dnia 21 stycznia 2010 roku w spr. IV SA/Po 887/09; w Opolu z dnia 9 marca 2010 roku w spr. II SA/Op 432/09; we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 roku w spr. III SA/Wr 622/07; w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2009 roku w spr. IV SA/Gl 385/09; w Lublinie z dnia 29 maja 2008 roku w spr. III SA/Lu 167/08 oraz w Gorzowie Wlkp. w sprawach II SA/Go 1025/09, 962/09, 934/09, 880/09, 841/09, 799/09, 790/09, 781/09, 777/09, 771/09, 759/09, 752/09, 709/09, 705/09, 697/09, 665/09, 556/09, 857/10, 584/11 - wszystkich publikowanych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała wyżej wskazanych wymogów nie spełnia, gdyż generalizuje ona zakres ponadprogramowych zajęć. W istocie bowiem wprowadza ona jedną, stałą opłatę w wysokości 1,50 zł. za godzinę zajęć w przedszkolu. Na stały charakter opłaty wskazuje przede wszystkim ogólnikowe i zbiorcze określenie rodzaju świadczeń z przypisaniem każdej z ich kategorii opłaty w wysokości 1,50 zł. Takie ogólnikowe i zbiorcze ujęcie zajęć "rozszerzonych" uznanych za przekraczające podstawę programową jest niewystarczające. Analiza uregulowań uchwały Rady prowadzi do wniosku, iż organ stanowiący tej gminy nie zrealizował powinności wykazania, iż wysokość świadczenia pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Skoro ustawodawca upoważnia organ samorządu terytorialnego do ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przeto przy wykonywaniu tej kompetencji organ stanowiący nie może poprzestać na określeniu opłaty jedynie według kryterium czasu przebywania dziecka w przedszkolu ponad czas wymagany na realizację podstawy programowej, bez skonkretyzowania poszczególnych świadczeń (rodzajowego i czasowego) oraz odpowiadających im usług, a także przedstawienia kalkulacji ekonomicznej. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo wychowawczych i odpowiadającej im opłaty pozbawia rodziców lub opiekunów dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Za przedstawienie przekonywującej kalkulacji ekonomicznej nie może być uznane odniesienie poszczególnych, tematycznie tylko opisanych rodzajów świadczeń ponadprogramowych do opłaty w wysokości 1,50 zł za godzinę zajęć. Nie wynika bowiem z niego, na jakich przesłankach oparto wskazane wyliczenie oraz czy ustalona w ten sposób opłata jest adekwatna do oferowanego świadczenia. Zauważyć należy, że przypisanie poszczególnym rodzajom zajęć "rozszerzonych" wymienionych w § 2 uchwały, określonej w § 3 stawki godzinowej oznacza jedynie, iż nadal mamy do czynienia ze stałymi opłatami, którą ponosić ma rodzic (opiekun) dziecka. Ujęcie kosztów jako całość sprawia, że poza kontrolą pozostaje czy w opłacanych zajęciach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego czy mieszczą się także świadczenia zaliczone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej do podstawy programowej. Przepisy zaskarżonej uchwały nie zawierają jakiejkolwiek kalkulacji opłaty, brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat we wskazanej w § 3 wysokości 1,50 zł. Ustalenie wysokości przedmiotowej opłaty winno być poprzedzone kalkulacją ekonomiczną i respektować zasadę ekwiwalentności świadczeń. Niezachowanie tych zasad skutkowało w niniejszej sprawie ustanowieniem przez Radę Gminy stałej odpłatności za korzystanie z przedszkoli publicznych na terenie Gminy, a tym samym przekroczeniem granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej. Podkreślenia też wymaga, że porównanie treści § 3 kontrolowanej uchwały z treścią załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół wskazuje, iż tak ogólnikowo sformułowanie i obejmujące szeroki zakres tematyczny "rozszerzone zajęcia" o jakich mowa w uchwale w znacznej części wchodzą w skład podstawy programowej, w ramach realizacji której świadczenia muszą być oferowane przez gminę bezpłatnie. Kierując się powyższymi rozważaniami, Sąd z powołaniem się na przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3, § 4 i § 5. Kwestią końcową pozostawało jeszcze zastosowanie w rozpatrywanej sprawie art. 152 p.p.s.a.. Sąd wyraża pogląd, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także, w kontrolowanej sytuacji, aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny (vide: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 marca 20010 roku w spr. l OSK 1646/09 ), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 maja 2000 roku, (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134) dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada w obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a.. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (vide: Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 roku w spr. OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).