II SA/Go 15/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia zasad, na jakich sołtysom Gminy [...] przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Dnia 23 lutego 2021 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr XX.141.2021 w sprawie ustalenia zasad, na jakich sołtysom Gminy [...] przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. W myśl § 7 tej uchwały stanowił, iż wchodzi ona w życie z dniem 1 marca 2021 roku i podlega ogłoszeniu poprzez rozplakatowanie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...]. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Prokurator Rejonowy w [...], zaskarżając ją w całości oraz zarzucając istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 37b ust. 1 w zw. z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40, 572, dalej u.s.g.) w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. Podnosząc powyższy zarzut wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wywiódł m.in., iż jak wynika z treści uchwały, przewidziano jej wejście w życie bez publicznego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała ustalająca wysokość i sposób naliczenia diet oraz zwrot kosztów podróży służbowych dla sołtysów należy do kategorii aktów prawa miejscowego. Przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienianie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy oznacza, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez, jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego wystarczające jest uznanie, że zawiera on przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego implikuje konieczność ogłoszenia jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała z zakresu prawa miejscowego podlegająca obowiązkowi ogłoszenia, która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, lecz każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tych uchwałach funkcję. Zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych wydającemu je organowi. Nadto pełnienie funkcji radnego nie powoduje nawiązania stosunku pracy z burmistrzem (wójtem, prezydentem) ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub administracji gminnej. Moment, w którym norma prawna zaczyna wywoływać określone skutki prawne, czyli od kiedy wchodzi w życie jest uregulowany prawnie, tzn. w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2). W aktualnym stanie prawnym jest to ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej u.o.a.n.) jak również art. 42 u.s.g. Niespełnienie wymogu publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie, względnie umorzenie postępowania w całości jako bezprzedmiotowego. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, iż jakkolwiek obecnie pogląd, iż uchwała podjęta na podstawie art. 37b u.s.g. stanowi akt prawa miejscowego, można uznać za ugruntowany w judykaturze, to do pewnego momentu nie był on powszechny. Przeciwnie, w licznych wypowiedziach judykatury i organów nadzoru wskazywano, że uchwały tego rodzaju nie stanowią aktów prawa miejscowego. Nadto na sesji Rady Gminy [...] w dniu 19 grudnia 2024 r. podjęto uchwałę nr IX.63.2024 w sprawie ustalenia zasad, na jakich sołtysom Gminy [...] przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych, przewidującą publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz wejście w życie w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego. Podjęta uchwala uchyla wcześniejszą uchwałę objętą skargą Prokuratora. Opisana sytuacja (uwzględniwszy również dotychczasową praktykę judykatury oraz organów nadzoru) uzasadnia – jeśli nie oddalenie skargi – to przynajmniej umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się m.in. naruszenie przez organ podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Skarga została wniesiona przez Prokuratora Rejonowego w [...]. Stosownie do treści art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym – ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko Prokuratora, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W judykaturze przyjmuje się, że charakter aktu prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata przez wskazanie cech, a nie przez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (por. wyroki NSA z 25 września 2019 r., II OSK 2678/17, z 20 września 2018 r., II OSK 2322/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest aktem prawa miejscowego (wyroki NSA z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17, z 20 września 2018 r., II OSK 2353/16). Abstrakcyjność zaskarżonej uchwały wyraża się w tym, iż diety i zwrot kosztów podróży służbowych mają charakter powtarzalny. Adresatem przepisów uchwały nie jest konkretna osoba, lecz każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Przepisy te mają zatem charakter generalny. Krąg adresatów tej uchwały nie jest liczny, jednak przez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej w niej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety i zwrotu kosztów podróży w określonej wysokości. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37b ust. 1 u.s.g. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (por. m. in. wyroki NSA: z 13 marca 2024 r., III OSK 1522/22, 27 czerwca 2023 r., III OSK 2472/21, z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/2; z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16). Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W sprawie bezsporne pozostaje, że nie została ona opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa u.o.a.n., do którego odsyła art. 42 u.s.g. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Z kolei w myśl art. 13 pkt 2 u.o.a.n. akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n). Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że o tym czy dany akt jest aktem prawa miejscowego, nie może decydować praktyka, zwłaszcza organu nadzoru, wydającego jednocześnie dziennik urzędowy, w którym publikowane są akty normatywne. Bez znaczenia dla przeprowadzonej w niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej była okoliczność, że objęta skargą uchwała utraciła moc na podstawie § 5 uchwały Rady Gminy [...] z dnia 19 grudnia 2024 r. nr IX.63.2024 w sprawie ustalenia zasad, na jakich sołtysom Gminy [...] przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych (Dz.Urz.Woj. [...] z 2025 r. poz. 26). Zgodnie bowiem z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, zmiana lub uchylenie albo utrata mocy uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04, z 1 września 2010 r., I OSK 368/10). Podobne stanowisko zajmuje też doktryna (por. W. Kisiel (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, str. 805-806; R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, str. 220). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. Ta zasadnicza różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego przez organ, które działa na przyszłość, a stwierdzenia jego nieważności w trybie kontroli sądowej, powoduje, że nie można uznać postępowania za bezprzedmiotowe (por. wyrok WSA w Lublinie z 18 czerwca 2008 r., II SA/Lu 320/08, ZNSA 2009/1/119). Reasumując, brak publikacji zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości, jako aktu naruszającego w sposób istotny art. 88 ust. 1 Konstytucji, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g. W sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego, będący warunkiem ich wejścia w życie, wówczas niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co każdorazowo – bez względu na treść aktu – skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu w całości. Nieważność dotyczy wówczas całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. wyroki NSA z 13 marca 2014 r., III OSK 1522/22, z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18, z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w sentencji wyroku.