II SA/Go 375/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] stwierdza nieważność § 8, § 9, § 11 ust. 5, § 12, § 13, § 14, § 15 ust. 1, § 18 ust. 1-3, § 20 ust. 1 i 2, § 30 ust. 1 i 2, § 32 zaskarżonej uchwały. Rada Miejska podjęła w dniu 20 lutego 2012 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.), uchwałę Nr 0007.135.2012 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prokurator Rejonowy w [...], zaskarżając ją w części obejmującej: § 18 ust. 2, § 18 ust. 1 i 3, § 20 ust. 1 i 2, § 11 ust. 5, § 30 ust. 1, § 30 ust. 2, § 8, § 9, § 13, § 14, § 15 ust. 1, § 12, § 32 uchwały i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności we wskazanym zakresie. Skarżący zarzucił naruszenie zapisów art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że uregulowana w § 18 ust. 2 zaskarżonej uchwały opłata została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem budowy urządzeń wodociągowych, a jej uiszczenie jest warunkiem podłączenie nieruchomości do sieci. Pojawienie się przymusu czyni te opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z usługą przyłączenia do sieci. Zdaniem Prokuratora, w zakresie upoważnienia ustawowego nie mieści się wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, natomiast w obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla gminy do wprowadzenie opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej. Następnie skarżący zarzucił, że w przepisie § 18 ust. 1 i 3 regulaminu organ z przekroczeniem delegacji ustawowej nałożył na odbiorcę przed przystąpieniem do realizacji budowy przyłącza i sieci obowiązek uzyskania uzgodnienia z Przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i przedłożenia w tym celu niezbędnych dokumentów i informacji. W przepisach kompetencyjnych brak jest upoważnienia do wiążącego określenia trybu wydawania przez przedsiębiorstwo uzgodnień dokumentacji technicznej. Budowa przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego w chwili podejmowania uchwały mogła zostać wykonana bez pozwolenia na budowę, w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zatem nałożenie na odbiorcę we wskazanym regulaminie obowiązku uzgadniania dokumentacji technicznej narusza wskazane powyżej przepisy. W § 20 ust 1 i 2 uchwały postanowiono, że Przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, jeżeli przyłączenie do sieci spowoduje obniżenie poziomu usług w stopniu takim, że nie będą spełnione wymagania określające minimalny poziom usług, oraz jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług. Przepis art. 15 ust. 4 ustawy stanowi tymczasem, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Zatem, w ocenie skarżącego, w świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo ma wyłącznie uprawnienie do wydawania warunków technicznych przyłączenia do sieci, do dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa. Rada nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Dalej Prokurator wskazał, że przepis § 11 ust. 5 uchwały zawiera nieuprawnione nałożenie na odbiorcę obowiązku powiadomienia dostawcy o zmianach stanu prawnego nieruchomości lub zmianach użytkowania lokalu, podczas gdy kwestie te powinna rozstrzygać umowa - na podstawie art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy. Taki obowiązek nie ma oparcia w delegacji zawartej w przepisie art. 19 ust. 2 ustawy. Prokurator zakwestionował też zapisy § 30 ust. 1 uchwały, który stanowi "Przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzeba ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi". Uchwała rady w sposób nieuprawniony poszerzyła tym zapisem wskazany enumeratywnie w art. 8 ust. 1 ustawy katalog sytuacji, w jakich przedsiębiorstwo może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne. Nieuprawnione było również określenie przez radę w § 30 ust. 2 przedmiotowej uchwały zasad ograniczających odpowiedzialność odszkodowawczą przedsiębiorstwa za szkody powstałe w związku ze wstrzymaniem lub ograniczeniem świadczenia usług. Wprowadzając do uchwały reguły odpowiedzialności cywilnej rada dokonała nieuprawnionej ingerencji - aktem prawa miejscowego - w sferę zastrzeżoną z mocy prawa dla ustawy regulującej kwestie odpowiedzialności cywilnej lub czynności prawnej stron umowy cywilnoprawnej. W ocenie skarżącego z przekroczeniem delegacji ustawowej poczyniono również zapisy § 8, § 9, §13, § 14, § 15 ust. 1 uchwały, które zawierają szereg szczegółowych kwestii, które winny zostać uregulowane w umowie pomiędzy przedsiębiorcą, a odbiorcą usług. Rada nie jest władna do regulowania tych kwestii w ramach aktu prawa miejscowego, gdyż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie ich do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Zdaniem Prokuratora zakwestionować należy zapisy § 12 uchwały, który istotnie naruszaj treść art. 6 ustawy, bowiem przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie jest uprawnione - jak uczynił to związek w analizowanej uchwale - do sporządzania projektu umowy. Nieuprawniony jest też zapis § 32 uchwały, bowiem zapewnienie wody na cele przeciwpożarowe - ze względów oczywistych - nie może być uzależnione od zawarcia umowy pomiędzy podmiotami wymienionymi w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości wskazując, że w dniu 14 stycznia 2019 r. Rada Miejska podjęła nową Uchwałę Nr 0007.17.2019 w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków" na terenie miasta i gminy. Uchwała ta weszła w życie po 14 dniach od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Ogłoszenie nastąpiło w dniu 23 stycznia 2019 r. § 3 nowo podjętej uchwały brzmi "Traci moc uchwała nr 0007.135.2012 Rady Miejskiej z dnia 20 lutego 2012 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy (Dz. Urz. Woj. poz. 816)." Zdaniem organu powyższe oznacza, że skarżący wniósł skargę na akt prawa miejscowego, który nie istniał w dacie wniesienia skargi, bowiem zaskarżona uchwała przestała obowiązywać w 2019 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 91 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), jej wniesienie przez Prokuratora nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego. Sąd zauważa, że okoliczność, iż zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą nr 0007.17.2019 r. Rady Miejskiej z dnia 14 stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, nie uniemożliwiają Sądowi orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Uchylenie jej przez Radę Gminy wywarło bowiem skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Umorzenie zatem sądowego postępowania kontrolnego w niniejszej sprawie spowodowałoby uniknięcie sądowej kontroli w przypadku, gdy wprawdzie sam zaskarżony akt prawny został już wyeliminowany z porządku prawnego, ale z mocą ex nunc, nie zostały zatem usunięte wszystkie skutki prawne, które on wywołał. Z tego właśnie powodu postępowanie sądowe w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela zatem pogląd prawny wyrażany w orzecznictwie, że okoliczność, iż zaskarżony akt został uchylony przez sam organ, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, mógł on bowiem być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie przepisu prawa miejscowego uchylającego ten akt (wyroki NSA: z dnia 20 marca 1996 r., SA/Gd 1256/95, OSS nr 4, poz. 129; z dnia 3 kwietnia 2012 r., I OSK 2315/11; z dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1719/11; z dnia 27 maja 2008 r., II OSK 344/08; z dnia 13 września 2006 r., II OSK 758/06 i z dnia 2 września 2005 r., I OSK 394/05; www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA, jak również Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. W5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44). Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, a jego "regulaminowy" charakter nie powoduje, że mają w odniesieniu do niego zastosowanie inne zasady niż w stosunku do innych aktów prawa miejscowego, w szczególności że może on powtarzać przepisy ustawowe lub je modyfikować (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Podstawę materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., w brzmieniu obowiązującym w chwili jej podejmowania. Stosownie do ust. 1 tego artykułu rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Natomiast ust. 2 powołanego artykułu statuuje obligatoryjne elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powyższy przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Przyjęta enumeracja pozytywna kwestii przekazanych do określenia regulaminem sprzeciwia się umieszczaniu zapisów, których przedmiot wykracza poza katalog spraw poddanych kompetencji prawodawczej rady gminy. Tym samym odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Regulaminy mają charakter prawa miejscowego, w związku z czym wynikające z nich uprawnienia i obowiązki muszą w sposób precyzyjny znajdować umocowanie w delegacji ustawowej, na podstawie której są tworzone. Nadto wynikające z niego regulacje stanowić mogą ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności oraz zasady swobody wykonywania działalności gospodarczej, w związku z czym podstawy do ich wprowadzenia muszą być interpretowane w sposób zawężający. Zauważyć przy tym należy, że w doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że wyliczenie zawarte w art. 19 ust. 2 ustawy stanowi konieczne minimum jakie w treści uchwalonego aktu musi się znaleźć (por. J. Rotko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz. ABC 2011, t. 1 i 2 do art. 19, wyrok WSA w Opolu z dnia 13 marca 2007 r., II SA/Op 20/07, CBOSA). W pierwszej kolejności należy wskazać, że istotnym naruszeniem prawa jest wskazanie w § 18 ust. 2 regulaminu opłaty za przyłączenie do sieci. Nakładane na odbiorców usług opłaty muszą wynikać bezpośrednio z przepisów prawa, dlatego obowiązki związane z ich ponoszeniem muszą być formułowane przy użyciu jasnych, precyzyjnych sformułowań, uniemożliwiających stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Na gruncie przepisów art. 15 ust. 2 i ust. 4 oraz art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rozróżnić należy obowiązek ponoszenia kosztów: "realizacji budowy przyłączy" od kwestii kosztów samego przyłączenia nieruchomości do sieci. Skoro w art. 15 ust. 2 ustawy ustanowiony został wyraźnie tylko obowiązek ponoszenia kosztów "realizacji budowy przyłączy", to nie jest dopuszczalne wprowadzanie w drodze regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 1), obowiązku dokonywania opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wodno-kanalizacyjnej (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., II OSK 1799/18, CBOSA). Istotnie narusza prawo również § 18 ust. 1 i 3 uchwały stanowiący, iż warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci jest pisemne uzgodnienie dokumentacji technicznej (w tym projektu i sposobu prowadzenia tych prac (ust. 1) oraz określający jakie dokumenty odbiorca powinien przedłożyć (ust. 3). Wskazać trzeba, że budowa przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego może zostać wykonana w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały. Skoro więc ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza to wskazanie w zaskarżonym regulaminie, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac narusza wskazane powyżej przepisy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r., IV SA/Po 1110/17, CBOSA). Skoro przepis art. 6 ust. 2 u.z.z.w. zobowiązuje przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzeniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, to przedsiębiorstwo - dostawca usług nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 u.z.z.w. (wyrok NSA z dnia 17 października 2007 r., II OSK 1309/07, CBOSA). Sąd podziela ocenę Prokuratora, iż kwestionowany regulamin reguluje szereg szczegółowych kwestii, które powinny zostać uregulowane w umowie między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. W orzecznictwie wskazuje się, że rada gminy uchwalając przedmiotową uchwałę nie jest władna do unormowania tych kwestii w ramach aktu prawa miejscowego, gdyż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., III OSK 439/21, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., II SA/Gl 150/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13, CBOSA). Jakkolwiek poprzez użycie w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. sformułowania "w tym", ustawodawca dopuścił wprowadzenie do regulaminu także zapisów spoza katalogu spraw wymienionych w tym przepisie, jednak pamiętać trzeba, że ograniczenie tzw. swobody zawierania umów, wynikającej z art. 3531 k.c. musi wyraźnie wynikać z przepisu ustawy. Podkreślić należy, iż z art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. wynika, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Jak to już wyżej stwierdzono źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 u.z.z.w. (wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., III OSK 439/21, wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r., III OSK 1288/21, CBOSA). W zaskarżonej uchwale są to regulacje dotyczące okresów obowiązywania umowy (§ 8), zmiany warunków umowy (§ 9), obowiązku informacyjnego odbiorcy o utracie prawa do korzystania z nieruchomości (§ 11 ust. 5), rozwiązania umowy (§ 13), okresów obrachunkowych (§ 14), skutków wejścia w życie nowych taryf (15 ust. 1). Istotnie narusza prawo również § 12 uchwały stanowiący, iż przedsiębiorstwo sporządza projekt umowy, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o zawarcie umowy. Zdaniem Sądu, zakwestionowana regulacja Regulaminu pozwala w istocie przedsiębiorstwu na władcze rozstrzyganie o warunkach zawierania umów, co jest w sposób oczywisty sprzeczne z upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy, z którego jednoznacznie wynika, że o warunkach zawarcia umowy rozstrzyga rada mocą przepisów regulaminu. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 u.w.z.z. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Celem ustawy jest zagwarantowanie ciągłości zaopatrzenia ludności w wodę zdatną do użytku, w tym do spożycia, a także odprowadzanie ścieków. Oznacza to, że swoboda przedsiębiorstwa w zawieraniu umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków została - w ramach ustawy - wyłączona. Przedsiębiorstwo nie może więc uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 u.z.z.w., ani samemu je kształtować (np. wyrok WSA w Opolu z 6 grudnia 2018 r., II SA/Op 383/18, CBOSA). Zasadnie także Prokurator domagał się stwierdzenie nieważności § 20 ust. 1-2 zaskarżonej uchwały określającego sytuacje, w których przedsiębiorstwo ma prawo odmówić odbiorcy przyłączenia do sieci w przypadku gdy: - w wyniku przyłączenia odbiorcy do sieci nastąpi pogorszenie warunków technicznych w stopniu takim, że nie będą spełnione wymagania określające minimalny poziom usług (ust. 1) oraz jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług (ust. 2). W orzecznictwie bowiem zgodnie się przyjmuje, iż w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. brak jest ustawowego upoważnienia do określenia przez radę gminy przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017 r., VIII SA/Wa 399/16, wyroki WSA w Gorzowie Wlkp.: z dnia 21 lutego 2018 r., I SA/Go1134/17, z dnia 31 stycznia 2018 r. , II SA/Go 1149/17, z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Go 1113/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2018 r., IV SA/Po 1125/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r., II SA/Op 344/07, CBOSA). Podkreślić ponadto należy, iż stosownie do art. 15 ust. 4 u.z.z.w przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Zgodnie z treścią § 30 ust. 1 zaskarżonej uchwały, przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Przepis art. 8 ust. 1 u.z.z.w. stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli: 1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa; 2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty; 3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego; 4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych. Rację ma zatem skarżący, iż w § 30 ust. 1 uchwały Rada Miejska w sposób nieuprawniony poszerzyła wskazany enumeratywnie w art. 8 ust. 1 u.z.z.w. katalog sytuacji, w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. Z dnia 12 września 2018 r., II SA/Go 538/18, CBOSA). Trafnie zakwestionował Prokurator ważność § 30 ust. 2 regulaminu, wskazującego przypadki w których dochodzi do zwolnienia odpowiedzialności przedsiębiorstwa za szkody powstałe w związku z wstrzymaniem lub ograniczeniem świadczenia usług. Ta regulacja stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Kwestie te bowiem powinny być uregulowane w umowie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 marca 2019 r., II SA/Go 69/19, CBOSA). Zasadny okazał się także zarzut sprzeczności z przepisami u.z.z.w. § 32 regulaminu, w którym organ przewidział, że zapewnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie stosownej umowy zawartej pomiędzy gminą, Przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Przepis art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. nie przewiduje bowiem, aby zapewnienie dostarczania wody na cele przeciwpożarowe miało następować na podstawie umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo, gminę i jednostkę straży pożarnej. Zadaniem gminy jest zapewnienie bezpieczeństwa, w tym ochrony przeciwpożarowej na własnym terenie. Koszty realizacji tego zadania ponosi gmina, co wynika wprost z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża natomiast obowiązek publiczny zapewnienia dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin ma skonkretyzować warunki realizacji tego obowiązku, czyli określać kto, na jakich warunkach i skąd może na ten cel pobierać wodę. Z upoważnienia ustawowego nie wynika natomiast obowiązek zawierania umów cywilnych z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym przez gminę. Nałożenie takiego obowiązku musiałoby posiadać wyraźną podstawę prawną, gdyż ogranicza sferę autonomii woli podmiotów mających być stronami umowy. Z kolei w sferze faktycznej może to utrudnić, a w skrajnym przypadku uniemożliwić, prowadzenie akcji przeciwpożarowej przez jednostkę straży pożarnej, która nie miałaby zawartej stosownej umowy. Dlatego należy przyjąć, że w przepisie art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. chodzi wyłącznie o uregulowanie warunków faktycznych bądź technicznych dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe a nie warunków formalnych (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 stycznia 2023 r., I SA/Ke 373/22, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 lutego 2022 r., II SA/Ol 90/22, CBOSA). Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 8, § 9, § 11 ust. 5, § 12, § 13, § 14, § 15 ust. 1, 18 ust. 1-3, § 20 ust. 1 i 2, § 30 ust. 1 i 2, § 32 zaskarżonej uchwały. Powyższe przepisy stanowiły jedynie część zaskarżonej regulacji. Z powyżej wskazanych powodów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.