II SA/Go 382/09

Dnia 13 sierpnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska Protokolant ref. staż. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi M.J.-R., J.R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] lutego 2009r. w oparciu o art. 81 c ust. 2 w związku z art. 51 ust. pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 2006r. ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) postanowienie, którym nałożył na M.J.-R. i J.R. obowiązek dostarczenia w terminie 60 dni ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane lub rzeczoznawcę budowlanego, dotyczącej robót budowlanych polegających na wydzieleniu z części kuchni pomieszczenia sanitarnego wraz z rozbudową instalacji wodno-kanalizacyjnej w lokalu mieszkalnym nr 8 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2008r. przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalił, iż M.J.-R. i J.R. w 1980r. wykonali w lokalu nr 8 w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] roboty budowlane, polegające na wydzieleniu z części kuchni pomieszczenia na łazienkę, w której zamontowali miskę ustępową, brodzik z kabiną i umywalkę. Pomieszczenie posiada wentylację grawitacyjną, natomiast ścieki z urządzeń odprowadzane są rurą żeliwną i PCV w ścianie zewnętrznej budynku do studzienki znajdującej się na podwórzu posesji i dalej pod budynkiem do sieci kanalizacji miejskiej ułożonej w ul. [...]. W protokole z oględzin zawarto zapis, że w dniu oględzin J.R. nie przedstawił pozwolenia na wykonanie w/w robót. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że w latach 1980-1999 nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę ani też nie zostało dokonane zgłoszenie wykonania robót budowlanych lub budowy na dz. nr [...]. Następnie PINB wskazał, że w celu doprowadzenia wykonanej przed 1994 rokiem przebudowy obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r., niezależnie od tego, kiedy zostało wszczęte postępowanie administracyjne w tej sprawie. W postępowaniu administracyjnym zasadą jest, iż organ wydający decyzję stosuje przepisy obowiązujące w chwili orzekania, a art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nie ma w sprawie zastosowania, gdyż odnosi się do art. 48 tejże ustawy. Następnie organ podniósł, że wykonane przez inwestorów roboty budowlane polegające na wydzieleniu części kuchni z przeznaczeniem na łazienkę oraz wykonaniu nowej wewnętrznej instalacji wodno-kanalizacyjnej wraz z jej podłączeniem do pionów należy zakwalifikować jako przebudowę obiektu ponieważ nie prowadzą one do odtworzenia stanu pierwotnego, tak jak w przypadku remontu, ale do wprowadzenia innowacji. Oznacza to w konsekwencji, że roboty takie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z ogólną zasadą określoną w art. 28 Prawa budowlanego. Na koniec organ I instancji podał, że celem prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego jest ustalenie czy wykonane roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej są zgodne z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi normami, w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego. Ekspertyza techniczna w przypadku ujawnienia nieprawidłowości zaproponuje zalecenia i wariantowe sposoby usunięcia występujących zagrożeń oraz sformułuje wnioski końcowe potrzebne do określenia w sposób wyczerpujący i zgodny ze stanem faktycznym granic i treść obowiązku, jaki należy nałożyć na inwestora. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli M.J.-R. oraz J.R.. W uzasadnieniu zażalenia wskazali, że tylko w ich mieszkaniu przeprowadzono oględziny, przy czym takie same roboty budowlane zostały wykonane również w wielu innych lokalach mieszkalnych znajdujących się w tym samym budynku. Ponadto podali, że roboty polegające na wydzieleniu łazienki wykonali w 1980r. na podstawie zezwolenia właściwego podmiotu zarządzającego budynkiem, ale w chwili obecnej nie są w stanie udokumentować, że posiadali stosowne pozwolenie na wykonanie robót oraz, że nie stać ich na wykonanie przedmiotowej ekspertyzy technicznej. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przewiduje jedyny wyjątek od jej stosowania wyłącznie dla przypadków, o których mowa w art. 48 ust. 1, to jest do obiektów lub ich części, których budowa bez wymaganego pozwolenia, została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995r., lub przed tą datą zostało wszczęte postępowanie właściwego organu w odniesieniu do takiego obiektu. Do takich przypadków zastosowanie mają przepisy dotychczasowe, to jest ustawa z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Natomiast sytuacji, o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r., nie stanowi przypadek dotyczący omawianych robót, to jest wykonanie bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na przebudowie (wraz z montażem instalacji) części użytkowanego legalnie obiektu budowlanego. Zastosowanie w sprawie mają natomiast przepisy art. 50 i 51 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane regulujące tryb postępowania naprawczego w odniesieniu do robót budowlanych stanowiących przypadki inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1. Organ II instancji podał też, że bez wpływu na konieczność podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań naprawczych w odniesieniu do wykonanych z naruszeniem prawa robót w budynku przy ul. [...], pozostaje okoliczność, iż została wyrażona zgoda na ich wykonanie przez ówczesnego zarządcę budynku. Decydujący dla oceny legalności wykonanych przez inwestorów robót budowlanych jest fakt, że nie uzyskali decyzji właściwego organu na ich realizację, czego wymagały przepisy Prawa budowlanego. Następnie organ wskazał, że zaskarżone postanowienie, wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w toku postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych może zostać wydane wyłącznie wtedy, gdy organ prowadzący postępowanie poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, bądź stanu technicznego obiektu budowlanego, co w ocenie organu odwoławczego zostało w sposób wystarczający wykazane przez PINB. Organ I instancji ustalił bowiem, że roboty budowlane wykonywane były w warunkach samowoli budowlanej, a w konsekwencji bez wymaganego nadzoru osoby uprawnionej. Dlatego też obowiązkiem PINB w zaistniałej sytuacji było ustalenie, czy wykonane roboty związane z wydzieleniem pomieszczenia sanitarnego w części kuchni lokalu mieszkalnego spełniają wymagania techniczno-budowlane. Dostarczenie odpowiedniej ekspertyzy technicznej ma na celu wyznaczenie przez organ, w sposób wyczerpujący i zgodny ze stanem faktycznym, granic i treści obowiązku, jaki należy nałożyć na inwestorów w celu doprowadzenia przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przy czym, gdy zgromadzony materiał dowodowy, w tym w szczególności przedłożona na żądanie PINB ekspertyza techniczna, wskazywałby na brak możliwości doprowadzenia rozpatrywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych naprawczych, w sprawie koniecznym stanie się zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Za bez znaczenia dla niniejszej sprawy organ odwoławczy uznał zarzut skarżących dotyczący nielegalnej przebudowy innego lokalu znajdującego się w budynku przy ul. [...]. Skargę na postanowienie WINB złożyli M.J.-R. oraz J.R., w której podali, że roboty budowlane polegające na wydzieleniu pomieszczenia łazienki i WC zostały wykonane w 1980 roku, w czasie, gdy właścicielem lokalu było Miasto. Skarżący podali, że lokal ten nabyli w dniu [...] marca 2005r., przy czym w operacie szacunkowym uwzględniono wykonaną w lokalu łazienkę i WC, w związku z czym byli przekonani, że wszelkie pozwolenia i ekspertyzy są w posiadaniu zarządcy obiektu. Zarzucili też organom, że oględziny przeprowadzono wyłącznie w ich lokalu mieszkalnym, pominięto natomiast inne lokale, w których również zostały wykonane sporne roboty budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując na podstawie przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem należało uznać, iż w sprawie nie doszło do naruszenia prawa warunkującego uchylenie zaskarżonego orzeczenia, bądź stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej ppsa. Na wstępie zaznaczyć należy, że prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy dawał podstawy organowi nadzoru budowlanego do zastosowania postępowania legalizacyjnego w zakresie wykonanych przez skarżących robót budowlanych w lokalu stanowiącym ich własność. Przede wszystkim wskazać trzeba, że organy obu instancji dokonały trafnie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz, z uwagi na czas, w jakim zostały wykonane, właściwie ustaliły przepisy, które miały w sprawie zastosowanie. Wykonane roboty budowlane uznano za przebudowę istniejącego lokalu mieszkalnego, w wyniku której powstało nowe pomieszczenie. Na gruncie prawa budowlanego przebudowa stanowi wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane – Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. – zwanej dalej Prawo budowlane). Przebudowa obiektu budowlanego nie została ujęta w zamkniętym katalogu robót budowlanych wskazanych w obecnie obowiązujących przepisach art. 29 i 30 Prawa budowlanego, na wykonywanie których nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę, bądź wymagane jest tylko dokonanie zgłoszenia zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Również przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. nie przywidywały jakichkolwiek zwolnień w tym zakresie, stanowiąc w art. 28 ust. 1, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Tak więc przed przystąpieniem do wykonywania przedmiotowych robót budowlanych inwestorzy powinni byli uzyskać pozwolenie na budowę wydane przez właściwy organ. Skarżący nie wykazali, aby takie pozwolenie było udzielone. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające dawało w rezultacie podstawę do stwierdzenia samowoli budowlanej. Kolejnym obowiązkiem organu było ustalenie, na podstawie jakich przepisów powinno zostać przeprowadzone postępowanie naprawcze: czy na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r. (z uwagi na czas wykonania robót), czy też przepisów obowiązującej obecnie ustawy z 7 lipca 1994r.. Art. 103 Prawo budowlanego stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy. Wyjątkiem jest art. 48, którego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte dopiero w dniu [...] października 2008r., a więc zastosowanie w sprawie znalazły przepisy nowej ustawy. Wyjątek odnoszący się do art. 48 w sprawie nie występował. W rozpatrywanym przypadku mamy bowiem do czynienia z robotami budowlanymi wykonanymi bez pozwolenia na budowę innymi niż budowa, do których odnoszą się przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ I instancji słusznie zatem przyjął w/w przepisy za podstawę prawną prowadzonego postępowania legalizacyjnego. W myśl art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 (czyli innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia lub zgłoszenia) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, które wykonywane są bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Obowiązek wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy w chwili wydania postanowienia są one wykonywane. Natomiast kiedy roboty te zostały wykonane i aktualnie nie są prowadzone, wstrzymywanie ich jest bezprzedmiotowe (wyrok NSA z 12 października 2007r., sygn. akt II OSK 629/07, LEX nr 347905). Zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego do robót budowlanych wykonanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, a więc przede wszystkim z pominięciem zbędnego w takich okolicznościach postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Wobec powyższego w sprawie nie było podstaw do tego, żeby wydawać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, skoro zostały one zakończone w 1980r. Stosownie do art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego – w ramach postępowania naprawczego – właściwy organ ma obowiązek wydać którąś z trzech przewidzianych tym przepisem decyzji, w tym: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy wskazana regulacja oznacza, że jeżeli w wyniku postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło naruszenie prawa nie dające się usunąć, wówczas organ jest zobowiązany zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 i wydać decyzję nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Jeżeli natomiast w trakcie postępowania okaże się, że samowolnie wykonane roboty budowlane mogą zostać zalegalizowane, organ stosuje art. 51 ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednym ze sposobów ustalenia, czy roboty budowlane wykonane samowolnie nie naruszają obowiązujących przepisów prawa w taki sposób, że nie mogą zostać zalegalizowane jest nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów (np. ocen lub ekspertyz technicznych) potwierdzających stan wykonanych robót. Uprawnienie do żądania przedłożenia tego rodzaju dokumentów przewidziane jest przede wszystkim w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, który stanowi, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Natomiast w takiej sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już wykonane – w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 – to podstawą prawną do nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz jest przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Obowiązek ten nakładany jest w formie postanowienia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2005r. sygn. akt OSK 1780/04 - nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 kpa, lecz jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia a nie decyzji. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen organ nadzoru budowlanego na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego powinien podjąć decyzję w oparciu art. 51 Prawa budowlanego. W orzecznictwie wskazuje się, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego nie jest rozstrzygnięciem sprawy co do istoty, lecz ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego (wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2007r., sygn. II OSK 190/06, LEX nr 341245). Ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania, przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2007r. sygn. akt VII SA/Wa 2440/06). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że na gruncie ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004r., czyli do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2004r., Nr 98, poz. 888), w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie może ograniczać się do nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji w postaci opinii, ekspertyz i ocen, lecz powinna wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z 16 stycznia 2001r., sygn. akt II SA/Kr 1556/00; wyrok NSA z 3 listopada 2005r., sygn. akt II OSK 163/05; wyrok NSA z 28 września 2000r., sygn. akt II SA/Lu 930/99; wyrok NSA z 21 maja 2002r., sygn. akt IV SA 1926/06; wyrok NSA z 28 czerwca 2005r., sygn. akt OSK 1780/04; wyrok NSA z 3 listopada 2005r., sygn. akt II OSK 163/05; wyrok NSA z 27 listopada 2007r., sygn. akt II OSK 289/07; wyrok NSA z 10 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 380/07; wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2004r., sygn. akt IV SA 1212/03). Ustawa nowelizująca z dnia 16 kwietnia 2004r. wprowadziła zmiany w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Obecne brzmienie tego przepisu pozwala organowi administracji nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając jednocześnie termin ich wykonania. Należy jednak przyjąć, że pomimo zmiany treści wymienionego przepisu, nadal aktualne pozostaje dotychczasowe stanowisko sądów administracyjnych w omawianym zakresie (por. wyrok NSA z 27 listopada 2008r., sygn. akt II OSK 1095/07; wyrok WSA w Lublinie z 6 maja 2008r., sygn. akt II SA/Lu 76/08; wyrok NSA z 9 stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 1752/07; wyrok NSA z 27 maja 2008r., sygn. akt II OSK 563/07). Również w piśmiennictwie dotyczącym aktualnego stanu prawnego podnosi się, że zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie takiego obowiązku nie można doprowadzić robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i jako takie mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji. Możliwość żądania przez organy nadzoru budowlanego dokumentów, ekspertyz i ocen uregulowana została w art. 81c Prawa budowlanego (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 556). Z kolei inny komentator stwierdził, że w obecnym stanie prawnym nie powinno budzić wątpliwości, że w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, nie można nałożyć obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych i ekspertyz. Obowiązek przedłożenia tych dokumentów może być bowiem nałożony w postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (art. 50 ust. 3) (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o. o., Gdańsk 2007, str. 190). Przytoczone wyżej stanowisko doktryny, jak też dominujący kierunek orzecznictwa wskazują, iż tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją Prawa budowlanego, tak po dniu 31 maja 2004 roku, zasadniczo decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może ograniczać obowiązku wykonania określonych czynności – mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – tylko do nakazania przedstawienia dokumentacji w postaci opinii, ekspertyz i ocen. W przekonaniu składu orzekającego, odmienne stanowisko wyrażone w orzecznictwie – w konkretnych sprawach – nie ma waloru uniwersalnego (por. wyrok NSA z 25 maja 2009r., sygn. akt II OSK 823/08; wyrok WSA w Warszawie z 6 listopada 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 1403/07). Natomiast trafnie zauważono w jednym z wyroków WSA, że w pewnych stanach faktycznych można na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów, które są wymagane przez prawo dla legalnie powstających obiektów. "Nie niweczy to słuszności wyrażonego do tej pory stanowiska, że w postępowaniu legalizacyjnym organ nie może nałożyć obowiązku dostarczenia opinii, ekspertyz czy ocen, albowiem nie są one w stanie doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z prawem, a art. 51 nie może być ponownie podstawą do wydania drugiej decyzji nakładającej z kolei obowiązek wykonania robót lub czynności" (wyrok WSA w Gliwicach z 20 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/GL 684/07). Mając powyższe na uwadze należało w rozpoznawanej sprawie przyjąć, że z uwagi na charakter i zakres wykonanych robót budowlanych uzasadnionym było skorzystanie przez organ nadzoru z uprawnień wynikających z przepisu art. 81c Prawa budowlanego. Wydanie bowiem na podstawie tego przepisu postanowienia pozwoli organowi w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia co do dalszych losów zrealizowanej inwestycji. Jak słusznie stwierdziły organy obu instancji, celem postępowania wyjaśniającego jest ustalenie czy wykonane roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej są zgodne z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi normami w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego. Dostarczenie odpowiedniej ekspertyzy technicznej służy wyznaczeniu przez organ, w sposób wyczerpujący i zgodny ze stanem faktycznym, granic i treści obowiązku, jaki należy nałożyć na inwestorów w celu doprowadzenia przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przy czym gdyby zgromadzony materiał dowodowy, w tym ekspertyza techniczna, wskazywały na brak możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych naprawczych, to w sprawie koniecznym byłoby zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji jako zasadne należało ocenić nałożenie na inwestorów obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót, która wykaże, czy roboty te zostały prawidłowo wykonane i czy w związku z tym możliwe jest ich zalegalizowanie. Tym samym zaskarżone postanowienie podjęte przez organ odwoławczy uznać należało za odpowiadające prawu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze trzeba stwierdzić, że są one nietrafne. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, że PINB przeprowadził w dniu [...] listopada 2008r. oględziny wyłącznie lokalu mieszkalnego będącego własnością skarżących. Organ nie może uzależniać poszczególnych czynności dokonywanych w konkretnej sprawie w toku postępowania wyjaśniającego od tego, czy podobnych czynności dokonał w postępowaniu dotyczącym innego lokalu mieszkalnego. Rzeczą organu będzie jednak w ramach swych kompetencji podjęcie stosownych działań w odrębnym postępowaniu, lub postępowaniach, odpowiednio do ustaleń dotyczących robót budowlanych wykonanych w innych lokalach. W sprawie nie jest również istotna okoliczność podniesiona przez skarżących, że o wykonywanej przez nich przebudowie lokalu wiedział ówczesny zarządca nieruchomości. Zgoda zarządcy – wyraźna bądź milcząca – w żadnym razie nie zastępuje regulowanego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Także fakt, że w związku z planowaną umową sprzedaży rzeczoznawca do wyceny lokalu mieszkalnego przyjął, że w mieszkaniu tym znajduje się łazienka z WC, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Sporządzając operat szacunkowy rzeczoznawca majątkowy wziął pod uwagę stan, w jakim znajdowało się mieszkanie skarżących w chwili sporządzania operatu, tj. w dniu [...] grudnia 2004r. Nie miał natomiast kompetencji do ustalenia czy roboty budowlane, w wyniku których powstało w przedmiotowym lokalu pomieszczenie łazienki, zostały wykonane legalnie czy też z naruszeniem przepisów prawa. Takich uprawnień rzeczoznawca majątkowy nie posiada, ponieważ pozostają one w gestii wyłącznie organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie administracyjne. Nie mogła mieć wpływu na ocenę zaskarżonego postanowienia okoliczność, iż po dacie, w której orzekał organ odwoławczy, tj. w dniu [...] czerwca 2009r. właściciele nieruchomości przy ul. [...] podjęli uchwałę o wyrażeniu zgody w sprawie wykonania kompleksowej dokumentacji technicznej budynku. Postanowienia tej uchwały oraz umowy z dnia [...] czerwca 2009r. o zarządzanie nieruchomością wspólną mogą mieć znaczenie na etapie wykonania obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej, nie mogą natomiast podważyć rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu. Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego dawał bowiem organowi nadzoru uprawnienie do wyboru podmiotu, na który nałożony został obowiązek. W stanie faktycznym istniejącym w chwili orzekania przez organy nadzoru uzasadnione było skierowanie nakazu wykonania obowiązku przedłożenia ekspertyzy do właścicieli lokalu. Z tych wszystkich względów skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.