II SA/Go 55/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu M.R. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala sprzeciw. Starosta ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] udzielił M.R., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "E" M.R., pozwolenia na przebudowę i rozbudowę zakładu o część przetwórstwa drobiu w [...] na działkach ewidencyjnych nr [...]. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. R.D. – będąca właścicielką nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], sąsiadującej bezpośrednio ze wskazanym powyżej terenem inwestycji - złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie decyzji z powodu naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz .U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – określanej dalej jako u.p.b.), regulującego kwestie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w którym nie brała udziału. Z akt sprawy wynika, iż w istocie pominięta została w tym postępowaniu jej matka D.Z., która była wówczas właścicielką tej nieruchomości. Natomiast R.D. nabyła tą nieruchomość w 2015 r. W związku z tym, iż podnoszone przez wnioskodawczynię okoliczności wskazywały na możliwość zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – określanej dalej jako k.p.a.), organ potraktował pismo z dnia [...] maja 2019 r. jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] r. Taka kwalifikacja tego pisma nie była kwestionowana w toku dalszego postępowania przez wnioskodawczynię. Starosta decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia powyższej decyzji, uznając, że planowana inwestycja w żaden sposób nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w stosunku do działki nr [...], wobec czego nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania obiektu, a co za tym idzie jej właścicielce R.D. przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła R.D. podnosząc, że jej posesja znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Ponadto wskazała, że jej nieruchomość będzie objęta negatywnym oddziaływaniem nowej inwestycji przez znaczny wzrost ilości przemieszczających się samochodów ciężarowych powodując dodatkową emisję hałasu i spalin, parkowanie samochodów - chłodni 20 m od jej domu, zakłócając ciszę nocną, zacienienie, ograniczenie dostępności światła słonecznego, zasłonięcie widoku z dwóch stron nieruchomości, dodatkowy hałas oraz uciążliwości odorowe. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, wydał dnia [...] grudnia 2019 r. decyzję nr [...], którą uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] września 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że dokonana przez organ I instancji analiza obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Motywując swoje stanowisko w pierwszej kolejności powołał się na art. 28 ust. 2 u.p.b., w myśl którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Następnie przywołał definicję pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" wskazaną w art. 3 pkt 20 u.p.b., zgodnie z którą jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Dalej Wojewoda podniósł, powołując się na orzecznictwo, że stroną postępowania zmierzającego do udzielenia pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość sprawdzenia - poprzez udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę – czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane oraz czy jego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji. Dla uzyskania przymiotu strony wystarczy, aby wynik toczącego się postępowania mógł potencjalnie oddziaływać na sferę uprawnień danego podmiotu, wynikających z określonych przepisów prawa materialnego. Zdaniem organu II instancji, samo zachowanie warunków wynikających z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) nie oznacza jeszcze, że właściciele sąsiednich nieruchomości nie mogą być stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Następnie Wojewoda podał, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 u.p.b, koniecznym jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada normom Prawa budowlanego, warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Przyjmuje się też, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności: ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby, ochronę przed zalewaniem, zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z nieruchomości, ale także zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja obejmuje swym zakresem działkę o nr ewid. [...] graniczącą z działką nr [...], należącą do R.D.. Natomiast zatwierdzony przez Starostę projekt budowlany planowanej inwestycji wskazuje na możliwość rozprzestrzeniania się hałasów. Jak wskazano bowiem w opisie technicznym projektu zagospodarowania terenu w celu ograniczenia możliwości rozprzestrzeniania się hałasów należy przy granicy z działką nr ewid. [...] lokalizować zieleń izolacyjną. Dodatkowo dopuszczono wykonanie ekranów akustycznych przy granicy działki w miejscach zwiększonego natężenia hałasu. W ocenie organu odwoławczego wskazywane uciążliwości związane z hałasem stanowią o zasadności przyznania przymiotu strony skarżącej w przedmiotowej sprawie, będącej właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Tym samym, skarżąca powinna mieć możliwość zweryfikowania wyżej wymienionych okoliczności w toku prowadzonego postępowania, co zapewniłoby jej należytą ochronę przed przyszłymi skutkami zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku którego zostanie zrealizowany obiekt, mogący spowodować ograniczenia w sposobie zagospodarowania ich nieruchomości. Na koniec Wojewoda wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien mieć na względzie treść art. 146 § 1 k.p.a., w myśl którego uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Mając na uwadze powyższe, organ II instancji stwierdził, że dokonana przez Starostę ocena statusu strony w odniesieniu do skarżącej narusza art. 7, 77 § 1, 8, 9 i 10 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 u.p.b. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 3 pkt 20 u.p.b. M.R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody, w którym zarzucił decyzji istotne naruszenie prawa, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 12 i art. 77 k.p.a., polegające na uchyleniu decyzji będącej przedmiotem odwołania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji braku przesłanek wynikających z tego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności oraz szybkości postępowania, a w konsekwencji do nieuzasadnionego uchylenia się przez organ odwoławczy od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący zażądał uchylenia decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz zasądzenia od organu administracji publicznej na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący zaznaczył, że Wojewoda, przy uwzględnieniu obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., uznając, że brak jest ku temu przesłanek, nie skorzystał z uprawnień przewidzianych w art. 136 k.p.a., nie wskazał w zaskarżonej decyzji istotnego dla rozstrzygnięcia zakresu spraw do wyjaśnienia przez Starostę. Przede wszystkim Wojewoda sam mógł na podstawie art. 146 § 1 k.p.a. merytorycznie orzec o odmowie uchylenia kwestionowanej decyzji z uwagi na upływ 5-letniego okresu od dnia jej wydania. Wojewoda w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracji zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody uchylająca decyzję Starosty o odmowie uchylenia decyzji i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Została ona wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz .U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie zakresu dopuszczalnej jej kontroli przez sąd administracyjny. Wyznacza go art. 64e p.p.s.a., stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), wprowadzającą w postępowaniu sądowoadminstracyjnym instytucję sprzeciwu od decyzji podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e). Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2804/14). Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności. Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 511/16 ). Przy czym co należy wyraźnie podkreślić organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1029/18). Odstępstwa co do zakresu dopuszczalnego postępowania dowodowego przeprowadzanego przez organ odwoławczy przewidziano w art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Mając na uwadze przytoczone powyżej uwagi natury ogólnej przede wszystkim należy zauważyć, iż kontrolowana w postępowaniu odwoławczym decyzja organu I instancji, jak i poprzedzające je postępowanie wyjaśniające ograniczyło się jedynie do oceny czy zachodziła przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowania, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Starosta stwierdził bowiem, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę zawartym w decyzji, której dotyczył wniosek o wznowienie, tym samym właściciel tej nieruchomości nie miał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.p.b., a w konsekwencji nie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda uznał to stanowisko z błędne, wskazując, iż niewątpliwie właściciel działki, którego następcą prawnym jest skarżąca, był stroną, która bez swej winy została nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...]. Zasadności tego stanowiska nie zakwestionował skarżący w sprzeciwie. Zresztą kwestia ta pozostawała poza kognicją sądu administracyjnego w niniejszej sprawie w związku z treścią przywołanego art. 64e p.p.s.a. Jak bowiem trafnie podkreśla się w orzecznictwie art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie biorą udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/19, wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18). Z taką właśnie sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Wnoszącym bowiem sprzeciw był M.R., będący inwestorem, któremu udzielono pozwolenia na budowę, a tym samym właścicielka działki nr [...] – R.D., stosownie do art. 64b § 3 p.p.s.a., nie była stroną niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Mając na uwadze powyższe uwarunkowania procesowe – zdaniem Sądu – zasadnie organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Motywując to stanowisko należy wskazać, iż z art. 149 § 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że ograniczenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania tylko do ustalenia podstaw wznowienia postępowania, z wyłączeniem rozpoznania sprawy administracyjnej, pomimo ustalenia istnienia podstaw wznowienia postępowania, stanowi istotne naruszenie prawa. Postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 149 § 2 k.p.a.). Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 13 października 2016 r., II OSK 3365/14). Stąd obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nie jest jedynie zweryfikowanie podjętego rozstrzygnięcia, ale ponowne rozpoznanie sprawy. Właściwe rozumienie powyższego obowiązku nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy trudno jest w sposób jednoznaczny stwierdzić jaki konkretny wymiar miałyby przybrać czynności weryfikacyjne organu w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału we wcześniejszym postępowaniu, a obowiązkiem organu jest rozpoznać sprawę co do istoty. Wskazana podstawa wznowieniowa z tego względu powinna zobowiązywać organ administracji publicznej do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności do dokonania oceny materiału dowodowego, wypowiedzenia się co do twierdzeń i zarzutów strony pozbawionej możliwość działania we wcześniejszym postępowaniu oraz zgłoszonych przez nią wniosków dowodowych (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., II OSK 381/19). Organ I instancji stwierdził, że nie istniała podstawa wznowienia postępowania wskazywana przez wnioskodawczynię, to tym samym nie przeszedł do merytorycznego rozpoznania sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. W związku z czym organ odwoławczy nie mógł tego uczynić za organ I instancji bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Wprawdzie organ odwoławczy nie wyraził tego wprost ani też nie wskazał dlaczego nie może zastosować art. 136 k.p.a. i przeprowadzić we własnym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, jednakże powyższe naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. nie miało wpływu na wynik postępowania. Mając bowiem na uwadze analizę treści całej decyzji organu II instancji kwestia ta nie budzi jednak wątpliwości. Organ II instancji musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, co mogłoby prowadzić do naruszenia powołanej zasady dwuinstancyjności i prawa strony do rozpoznania jej sprawy przez organy obu instancji. Prawidłowości zaskarżonej decyzji nie podważa wskazana przez organ odwoławczy konieczność zastosowania w sprawie art. 146 § 1 k.p.a, zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Podkreślić bowiem należy, iż ustanowione w art. 146 § 1 i § 2 k.p.a. przesłanki negatywne są ograniczone wyłącznie do wyprowadzenia konsekwencji prawnych podważenia mocy obowiązującej decyzji. Nie ograniczają przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, który wyznaczony jest w art. 149 § 2 k.p.a. W razie ustalenie w trybie wznowienia postępowania wadliwości wyliczonej w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 k.p.a. organ obowiązany jest ponownie rozpoznać istotę sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. To, że wystąpienie przesłanki negatywnej wyłącza dopuszczalność podważenia mocy prawnej decyzji nie zwalnia od rozpoznania czy kwalifikowana wadliwość doprowadziła do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Wystąpienie przesłanki przedawnienia wyznaczonej w art. 146 § 1 k.p.a. nie pozbawia organu kompetencji do rozpoznania istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, a wyłącza jednie dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej istotę sprawy, ograniczając kompetencje organu do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (por. wyrok NSA z 25 lutego 2015 r. II OSK 1846/13). Decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. może być podstawą dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z tytułu szkody spowodowanej przez wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa, przy czym koniecznym warunkiem dochodzenia takiego odszkodowania jest stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji (art. 4171 k.c.). Konieczne jest więc we wznowionym postępowaniu rozstrzygnięcie o wszystkich wadach ostatecznej decyzji, a więc nie tylko o tym, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (np. bez udziału strony postępowaniu), ale także o tym, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja. (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., II OSK 841/17). Ponadto, co należy wyraźnie podkreślić organ administracji – stwierdzając istnienie okoliczności wykluczających dopuszczalność uchylenia decyzji – ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji, przy czym jest zobowiązany do wskazania konkretnego przepisu prawa, który został naruszony (por. wyrok NSA z 27 marca 1998 r., I SA 1879/97, LEX nr 44646, P. Przybysz, K.p.a. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, t. 7 do art. 151 ). Natomiast w doktrynie prawa wskazuje się, że tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na pełne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, otwierając drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Tak więc wystąpienie przesłanki negatywnej przedawnienia dopuszczalności uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania nie daje podstaw do uchylenia się przez organ od rozstrzygnięcia sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a., Komentarz, Wyd. 13, Warszawa 2014, s. 618). Nie sposób podzielić stanowiska, w myśl którego przepis art. 149 § 2 k.p.a. nie nakłada na organ obowiązku badania sprawy co do jej istoty, jeżeli zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji, określona w art. 146 § 1 k.p.a. Po pierwsze, zaprezentowany tok rozumowania powodowałby nierozpoznanie sprawy w granicach przepisów prawa określających kompetencje i zarazem obowiązki organu administracji publicznej procedującego w trybie wznowieniowym. Po wtóre, nierozpoznaniu sprawy co do istoty sprzeciwiają się argumenty natury celowościowej i systemowej. Wskazać bowiem należy, że decyzja organu administracji publicznej w której stwierdza on wydanie decyzji z naruszeniem prawa powołując się na przesłankę z art. 146 § 1 k.p.a. może być podstawą do wystąpienia z roszczeniem cywilnym podmiotu, który domagał się wznowienia postępowania, gdy nie doszło do wydania orzeczenia reformatoryjnego z uwagi na ziszczenie się przesłanki wskazanej w art. 146 § 1 k.p.a. Nieprzeprowadzenie postępowania co do istoty mogłoby być istotną przeszkodą w ewentualnym postępowaniu odszkodowawczym, bowiem sąd powszechny miałby trudność w ustaleniu wpływu naruszenia prawa na legalność decyzji administracyjnej, której dotyczyło postępowanie wznowieniowe. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że sąd powszechny nie jest upoważniony, co do zasady, do oceny legalności decyzji organu administracji publicznej (por. wyrok SN z 28 maja 2014 r., sygn. akt I CSK 419/13, uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07). Tym samym sąd powszechny nie ma też kognicji do prowadzenia ustaleń, które powinien poczynić organ administracji publicznej w danej sprawie administracyjnej (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 2750/17). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż trafnie organ odwoławczy uchylił decyzję organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. podlegał oddaleniu.