II SA/Go 69/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty drewnianej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako WINB), po rozpatrzeniu odwołania A.P., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (określanego dalej jako PINB) z dnia [...] października 2015 r., [...], którą to decyzją nakazano A.P. dokonać rozbiórki wiaty w konstrukcji drewnianej dobudowanej do budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...]. Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco: Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Komendant Straży Miejskiej poinformował PINB, że do siedziby Straży zgłosiła się K.P., która podała, że na ulicy [...] posiada dom, który obecnie znajduje się w trakcie remontu. Jej zdaniem sąsiadujący Państwo P. najprawdopodobniej dopuścili się samowoli budowlanej, ponieważ mapki, które posiadają nie ujmują pomieszczeń gospodarczych sąsiadów. K.P. podkreśliła, że budynki gospodarcze na jej posesji są przeznaczone do rozbiórki, jednak w obecnej chwili jest to niemożliwe, bo naruszyłoby to konstrukcję dachu sąsiadów, który znacznie przekracza swoim zasięgiem granice posesji – część znajduje się na jej budynku. K.P. zwróciła się o podjęcie interwencji w powyższej sprawie. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i zebraniu całości dokumentacji PINB pismem z dnia [...] marca 2015r. poinformował A.P. oraz K.P. i S.P. (przesyłając im pismo do wiadomości), że w dniu [...] kwietnia 2015 r. zostanie przeprowadzona kontrola legalności wiaty dobudowanej do istniejącego budynku gospodarczego zlokalizowanej na terenie działki nr [...] przy ul. [...]. Jednocześnie organ zobowiązał inwestora do uczestniczenia w kontroli oraz przygotowaniu niezbędnych dokumentów dotyczących wyżej wymienionego obiektu (pozwolenie na budowę, potwierdzenie przyjęcia obiektu do użytkowania, itp.). Z kontroli został sporządzony protokół, z którego wynikało, że do istniejącego budynku gospodarczego została dobudowana wiata o wymiarach 3 m x 6,20m i wys. 3,40 m w najwyższym punkcie. Zadaszenie o konstrukcji drewnianej, kryte blachą falistą. Konstrukcja zadaszenia wiaty jest połączona z konstrukcja dachu budynku gospodarczego. Przedłożono mapę z 1976 r., na której przedmiotowa wiata nie istniała. A.P. nie przedłożyła zawiadomienia (zgłoszenia) zamiaru budowy wiaty. Wg jej oświadczenia, wiata istniała już w 1961 r., a w 2012 roku została odnowiona ze względu na zły stan techniczny. Ponadto A.P. podała, że w maju 2012 r. dokonała zgłoszenia w Starostwie Powiatowym dotyczącego odbudowy wiaty. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. A.P., K.P. i S.P. zostali zawiadomieni o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Z powyższego skorzystała K.P., która w oświadczeniu z dnia [...] maja 2015 r. podała, że wiata powstała w 2012 r. bez zezwolenia i bez zachowania wymogów prawnych. Od tamtego czasu sprawa stoi w miejscu. Jednocześnie podkreśliła, że oprócz A.P. istnieją również inni współwłaściciele tego domu, którzy do tej pory nie zostali o czymkolwiek poinformowani. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. - określanej dalej jako u.p.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych dotyczących rozbudowy budynku gospodarczego "o wiatę w konstrukcji drewnianej" w miejscowości [...] bez pozwolenia na budowę (pkt 1) oraz nałożył na inwestora A.P. obowiązek przedstawienia, w terminie do 30 września 2015 r. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ( pkt 2 a i b). Jednocześnie wobec faktu zakończenia budowy organ nie ustalił warunków zabezpieczenia budowy. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2015r. A.P. podała, że o naprawie wiaty informowała ustnie w dniu [...] maja 2012 r. Starostwo Powiatowe Delegaturę, po czym naprawiła walącą się wiatę, gdyż uznała, że wobec braku sprzeciwu może ją naprawić. Dodała, że po pomiarach geodety - biegłego z listy sądowej wymiary wiaty zmienią się, gdyż została wyznaczona ponownie linia graniczna. Do pisma dołączyła oświadczenia sąsiadów z ulicy [...] oraz jej brata. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r. PINB– na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. - nakazał A.P. dokonać rozbiórki "wiaty w konstrukcji drewnianej", dobudowanej do budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że toku postępowania ustalono, iż rozbudowano - bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę - budynek gospodarczy do jego obecnego kształtu "o wiatę w konstrukcji drewnianej", położony na działce nr [...] przy ul. [...]. Następnie organ podał, że w postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów niezbędnych w celu zalegalizowania samowoli budowlanej, których w wyznaczonym terminie, tj. do 30 września 2015r. inwestor nie przedstawił. Powyższe skutkowało zakazem określonym w sentencji decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.P., w którym stwierdziła, że "prawo budowlane informuje, iż nie wymaga pozwolenia na remont obiektu już istniejącego". Podała, że zadaszenie za budynkiem gospodarczym istnieje już od ponad pół wieku, co udokumentowano oświadczeniami i nikomu jak do tej pory nie przeszkadzało, gdyż nie przedstawia budowy, bowiem obecnie 6 blaszanych płyt jest wsparte na 3 słupkach za budynkiem gospodarczym i zabezpiecza składowane tam drewno na opał. Strona wskazała również, że zanim przystąpiła do naprawy zadaszenia za budynkiem gospodarczym, które było kryte papą i w miarę upływu czasu "zgniło" i przeciekało, "komunikowała się" w Starostwie Powiatowym Delegatura w dniu 8 maja 2012r. odnośnie remontu. Poinformowano ją wówczas, że "nie ma żadnego problemu", więc przywróciła obiekt do stanu "używalności". Natomiast po remoncie w dniu [...] sierpnia 2012 r. PINB przeprowadził oględziny w obecności zatrudnionego wykonawcy i "nie widział żadnego problemu", a wręcz przeciwnie, "pochwalił" wykonawcę za fachowość wykonanego remontu. W toku postępowania odwoławczego WINB pismem z dnia [...] listopada 2015 r. zwrócił się do PINB o udzielenie wyjaśnień, czy w sprawie wiaty było prowadzone postępowanie administracyjne, o którym była mowa w treści protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz czy zostało ono zakończone orzeczeniem administracyjnym. W wystosowanym w odpowiedzi piśmie z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] PINB wyjaśnił, że w 2012r. prowadził działania administracyjne w sprawie robót budowlanych na posesji przy ul. [...], w trakcie których powziął ustalenia odnośnie dobudowy przedmiotowej wiaty. Jednak z uwagi na brak dokumentów dotyczących przebiegu granic PINB nie przeprowadził w tym zakresie postępowania administracyjnego. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] października 2015 r. W uzasadnieniu WINB powołując się na treść art. 28 u.p.b. wskazał, że roboty budowlane (pod którym to pojęciem, stosownie do art. 3 pkt 7 u.p.b., należy rozumieć, obok przebudowy, montażu i rozbiórki obiektu budowlanego, przede wszystkim rozbudowę takiego obiektu) mogą być rozpoczęte co do zasady jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast przepis art. 3 pkt 6 u.p.b. zawiera legalną definicję budowy, przez którą rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego. Co prawda ustawodawca nie sformułował w u.p.b. legalnej definicji pojęcia "rozbudowa", to w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wobec braku legalnej definicji pojęcia "rozbudowa" należy odnieść się do jego znaczenia na gruncie języka powszechnego. Zgodnie z definicją słownikową pojęcie "rozbudowa" oznacza dobudowanie do istniejącego obiektu nowych obiektów albo nowych elementów, a także powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów a także nowych obiektów. Powyższa wykładnia prowadzi do konkluzji, że dobudowanie przedmiotowej wiaty do ściany istniejącego budynku gospodarczego jest rozbudową budynku rozumianą jako dobudowanie do niego nowego elementu. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy u.p.b. nie zawierają legalnej definicji wiaty, jednakże definicja wiaty zawarta jest w pkt 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz.U. Nr 112, poz. 1316). Zgodnie z tą definicją wiatą jest szczególny rodzaj budynku, stanowiący pomieszczenie naziemne nieobudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione. Stąd zasadniczym kryterium zakwalifikowania danego obiektu jako wiata jest stwierdzenie, że obiekt nie jest zamknięty, a więc nie jest obudowany ze wszystkich stron. Również w języku powszechnym wiata to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupkach, niekiedy ze ściankami z boku, wzniesiona np. nad peronem kolejowym, parkingiem, hangarem czy przystankiem tramwajowym. Przy tym w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jest to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (deszczem, śniegiem, wiatrem). Również wiata nie jest obiektem małej architektury ani tymczasowym obiektem budowlanym i nie ulega wątpliwości, że nie jest również budynkiem, zatem należy ją zaliczyć do budowli, których przykładowe wyliczenie zawiera art. 3 pkt 3 u.p.b. W ocenie organu odwoławczego PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji w odniesieniu do budowy przedmiotowego obiektu budowlanego uznając, że jego budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a skoro inwestor nie uzyskał takiej decyzji, to w sprawie należało zastosować przepisy określone w artykule 48 u.p.b. Zdaniem WINB z ustaleń organu I instancji dokonanych podczas kontroli (w formie oględzin) przeprowadzonych "w dniu [...] sierpnia 2012r. oraz w dniu [...] maja 2015 r." ( w istocie oględziny przeprowadzono jedynie w dniu [...] kwietnia 2015 r. ) wynika, że przedmiotowa wiata była nowym obiektem budowlanym, wybudowanym od podstaw w 2012 r. Powyższe wynika przede wszystkim ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej - mianowicie ze zdjęć, które jednoznacznie wskazują, że przedmiotowy obiekt posiada nowe elementy konstrukcyjne (belki oraz dach), co świadczy o tym, że pierwotnie istniejący w tym miejscu ewentualny obiekt musiał zostać rozebrany, a następnie dokonano budowy obecnie istniejącej wiaty. Na powyższe wskazuje również treść odwołania A.P., w którym strona podała, że zadaszenie uprzednio istniejącego obiektu "zgniło". Odnosząc się natomiast do oświadczenia złożonego przez stronę do protokołu kontroli przeprowadzonego w dniu "[...] maja 2015 r.", że "wiata istniała już od roku 1961, a została odnowiona w 2012 r. ze względu na zły stan techniczny", WINB wyjaśnił, że brak jest podstaw do zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji jedynie jako remontu uprzednio istniejącej w tym miejscu wiaty, gdyż ewentualne wykonanie remontu, o którym mowa w art. 3 pkt 8 u.p.b., byłoby możliwe tylko w istniejącym obiekcie budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.p.b. Ze zgromadzonego zaś materiału dowodowego wynika, że faktycznie wykonany przez inwestorkę zakres robót przekraczał zakres pojęcia remontu określonego w przywołanym wyżej przepisie art. 3 pkt 8 u.p.b. i w istocie sprowadzał się do dokonania rozbiórki i odbudowy obiektu budowlanego - wiaty. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że jeżeli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choćby nawet z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym (który na przykład uległ zniszczeniu), wówczas inwestor dokonuje odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 u.p.b. zalicza się do budowy. Wykonanie takiego zakresu robót budowlanych wymagało natomiast uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której jednak A.P. nie uzyskała. Jednocześnie organ podkreślił, że co prawda, w protokole z tej kontroli brak jest szczegółowych zapisów odnośnie konstrukcji oraz sposobu oparcia elementów konstrukcyjnych wiaty, niemniej ustalenia dokonane w trakcie kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu [...] maja 2015 r., są zdaniem WINB wystarczające do tego, aby stwierdzić, że rozpatrywana wiata stanowi samodzielny pod względem techniczno-funkcjonalnym obiekt budowlany dobudowany do wcześniej istniejącego budynku gospodarczego. Wiata posiada niezależne zadaszenie oparte na słupkach, co potwierdzają fotografie stanowiące załącznik do protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2015 r. W dalszej kolejności WINB wyjaśnił stronie, że zgodnie z przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadą, można nakazać rozbiórkę tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, to znaczy bez pozwolenia na budowę. Przy tym w judykaturze i doktrynie prezentowane jest stanowisko, że orzekając rozbiórkę części obiektu budowlanego należy brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego wykonanej zgodnie z prawem. Zatem nakaz rozbiórki może być wydany tylko wówczas, gdy objęta nim część jest na tyle niezależna, że da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty obiektu, nie stwarzając konieczności doprowadzenia obiektu przez inwestora do stanu poprzedniego i taki charakter posiada część obiektu, w stosunku do której PINB prowadził postępowanie naprawcze zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy jednoznacznie zaś wynika, że dobudowana wiata stanowi samodzielny pod względem funkcjonalno-konstrukcyjnym element przestrzenny, który z uwagi na jego usytuowanie należy traktować jako samodzielną część budynku, do którego został dobudowany. Organ odwoławczy podkreślił również, że niedotrzymanie przez A.P. terminu przedłożenia dokumentów, o które zobowiązał postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r., stanowiło przesłankę do wydania przez PINB decyzji o nakazie rozbiórki omawianego obiektu budowlanego. W sytuacji bowiem niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 u.p.b., organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać decyzję o rozbiórce samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 u.p.b. Odnosząc się natomiast do treści odwołania WINB wyjaśnił, że przepisy u.p.b. ściśle określają procedurę postępowania wobec robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Organ nadzoru budowlanego nie może podejmować rozstrzygnięć niezgodnych z obowiązującymi przepisami prawa. Nie mają w tym zakresie swobody działania. Ocena motywacji inwestora dopuszczającego się samowoli budowlanej pozostaje bez wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne. Natomiast bez znaczenia pozostaje to, czy skarżąca posiadała wiedzę na temat zasad związanych z budową tego rodzaju obiektów budowlanych. Zasady te wynikają z powszechnie obowiązujących regulacji prawnych i brak wiedzy w tym zakresie inwestora nie może go uwolnić od konsekwencji związanych ze zrealizowaniem obiektu w ramach samowoli budowlanej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim złożyła A.P.. W jej uzasadnieniu skarżąca podała, że zadaszenie za budynkiem gospodarczym postawił/odbudował nieżyjący dziadek. Jako że przedmiotowy obiekt zagrażał życiu i zdrowiu poprzez zawalenie, obowiązkiem strony było jego zabezpieczenie. Skarżąca podkreśliła, że nie wykorzystała starych elementów – jak to podniósł w swojej decyzji PINB – gdyż były one zgnite. Ponadto obiekt ten nie został do końca odrestaurowany, albowiem pozostały do wymiany zgnite deski przy budynku gospodarczym, które nadal istnieją, a nie zostały ujęte w decyzji. Zgłoszenie o dokończenie tych prac skarżąca złożyła w Starostwie Delegatura. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że twierdzenia PINB, iż podczas oględzin w 2012 r. nie było granic między posesjami są bezzasadne, gdyż od 1962r. granice nie uległy zmianie, co potwierdza pismo z dnia [...] września 2014r., które skarżąca dołączyła do skargi. Strona podała, że dziedziczona przez nią działka nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1978 r. została wpisana do rejestru zabytków, zatem przedmiotowa wiata jest również zabytkiem. Sprawa odrestaurowania zabytku w formie niedokończonego zadaszenia za budynkiem gospodarczym zostało również zgłoszone Konserwatorowi Zabytków i strona oczekuje na decyzję. Zdaniem skarżącej przedwczesna byłaby rozbiórka obiektu. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Mając na uwadze tak nakreślony zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż w skazane w skardze. Kontrolowane postępowanie było prowadzone w trybie art. 48 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę ( ust. 1 ). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności : a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych ( ust. 2 ). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 ( ust. 3 ). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 ( ust. 4 ). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Powyższe postępowanie ma więc zastosowanie do obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.p.b., będącego w budowie lub wybudowanego bez uzyskania wymaganego pozwolenia budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez obiekt budowlany należy rozumieć : a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Będący przedmiotem postępowania obiekt ze względu na swe cechy konstrukcyjne ( lekka i prosta konstrukcja, brak pełnej obudowy ) oraz sposób użytkowania ( służy do przechowywania drewna ) , należało zakwalifikować jako wiatę, która stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b . W myśl tego przepisu budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Przy czym budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach ( art. 3 pkt 2 u.p.b. ). Sporna wiata pozbawiona jest przegród wydzielających ją z przestrzeni, a tym samym nie może być traktowana jako budynek w rozumieniu powołanego przepisu. Nie jest również obiektem małej architektury. Stosownie bowiem do art. 3 pkt 4 u.p.b. przez obiekt małej architektury należy o rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Powyższa kwalifikacja wiaty jest ugruntowana w orzecznictwie ( por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r., sygn. akt IV SA 1020/98, Lex nr 77637; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1851/96, publ. LEX nr 47196wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2004 r., sygn. akt IV SA 1517/03, Lex nr 160743). Z niespornych ustaleń wynika, iż wiata ta powstała w kształcie obecnie istniejącym w 2012 r. W obowiązującym wówczas brzmieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. stanowił, iż pozwolenia na budowę nie wymagają wolnostojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty i altany oraz przydomowe oranżerie (ogrody zimowe ) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki . Wykonanie takich robót budowlanych obciążone zostało jedynie obowiązkiem zgłoszenia w przypadku, gdy obiekty te nie przekraczają 25 m ² zabudowy i łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m ² powierzchni działki (art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. ). Wykładnia powyższego przepisu, dokonana zgodnie z regułami wykładni językowej, prowadzi do wniosku, że gdyby ustawodawca zamierzał odnieść sformułowanie "wolno stojące" do wszystkich wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 1 u.p.b. obiektów budowlanych, uczyniłby to poprzez zamieszczenie znaku interpunkcyjnego dwukropka za powyższymi wyrazami. Brak użycia przez ustawodawcę takiego znaku interpunkcyjnego, na gruncie reguł gramatycznych języka polskiego, oznacza, że zwrot "wolno stojące" odnosi się wyłącznie do pierwszego następującego po nim rzeczownika tj. parterowych budynków gospodarczych. Powyższe powoduje, że wymóg posiadania przez wiaty charakteru wolnostojącego nie musi być spełniony w odniesieniu do wiat, altan oraz przydomowych oranżerii. Tym samym, budowa wiaty o powierzchni, która nie przekracza 25 m ² zabudowy i łączna liczba tych obiektów na działce nie przekracza dwóch na każde 500 m ² powierzchni działki, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawodawca nie uzależnił zatem wyjątku wyszczególnionego w art. 29 ust. 1 pkt 2, a u.p.b. dotyczącego wiat, altan oraz przydomowych oranżerii od wymogu bycia obiektem "wolno stojącym." ( por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 586/ 2010, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1700/11, wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r. , sygn. akt II OSK 728/11, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 422/10; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/ Ol 863/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1171/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 30/2011 ). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż powierzchnia wiaty nie przekracza 25 m2 ( ma bowiem wymiary 3 m x 6,20 m ), brak jest natomiast ustaleń co do liczby tych wiat na działce . W przypadku bowiem, gdy liczba ta jest zgodna z powołanym przepisem wówczas wymagane było jedynie zgłoszenie budowy, a brak takiego zgłoszenia uzasadniał wszczęcie postępowania określonego w art. 49 b u.p.b. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ ( ust. 1 ). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego ( ust. 2 ) W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1 ( ust. 3 ). Wprawdzie ustawodawca zdecydował się zatem na rozróżnienie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo skutecznie wniesionego sprzeciwu. W doktrynie podkreśla się, że to rozróżnienie nie ma głębszego znaczenia, ponieważ w istocie skutki prawne samowoli w obu w/w sytuacjach są co do zasady tożsame, a niewielkie różnice dotyczą trybu postępowania w tych sprawach (por. Z Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, C. H. Beck 2009, s. 535). Przy czym skarżąca ani nie wystąpiła o pozwolenie na budowę, ani nie dokonała zgłoszenia, co wynika z pisma Starostwa Powiatowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. W toku postępowania skarżąca nie przedłożyła dokumentów potwierdzających, iż dopełniła powyższego obowiązku, o co była wzywana przed oględzinami w dniu [...] kwietnia 2015 r. Nie sposób zgodzić się stwierdzeniem skarżącej, iż w tej sprawie mieliśmy do czynienia z remontem wiaty. Przez remont – stosownie do dyspozycji art. 3 pkt 8 u.p.b. – rozumie się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Ustawodawca wskazując w powyższym przepisie, jak należy rozumieć roboty budowlane polegające na remoncie obiektu budowlanego, oparł się na trzech istotnych elementach definiujących to pojęcie : Po pierwsze, remont musi być wykonywany w istniejącym obiekcie budowlanym, co wyklucza z góry brak takiego obiektu w całości lub części i co oznaczałoby budowę lub odbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.b. Remont w związku z koniecznością fizycznego istnienia obiektu budowlanego w jego trakcie, nie może też polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. Po drugie, roboty budowlane polegające na remoncie mają na celu wyłącznie odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego, a nie jego przebudowę, rozbudowę, nadbudowę lub zmianę jego przeznaczenia. Po trzecie, przy wykonywaniu remontu dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z analizy elementów składowych pojęcia remontu obiektu budowlanego, z jednej strony wynika, że nie zalicza się do remontu bieżącej konserwacji obiektu, a z drugiej strony robót budowlanych przekraczających zakres pojęciowy remontu, polegających na odbudowie obiektu. Roboty budowlane polegające na remoncie (istniejących obiektów budowlanych) i odbudowie mają dwie wspólne cechy, to że prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Różny natomiast jest zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienie niektórych tylko elementów obiektu w przeciwieństwie do odbudowy kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu, obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji . To, że ustawodawca w definicji remontu nie uzależnia rozumienia tego pojęcia od stopnia zniszczenia obiektu budowlanego (budynku), wymagającego podjęcia określonego zakresu robót budowlanych, nie oznacza, że można dowolnie interpretować to co jest remontem i odbudową obiektu budowlanego. Naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów budynku w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu przy zastosowaniu nowych i innych wyrobów budowlanych niż użyto w stanie pierwotnym, nie może być rozumiana jako remont, gdyż wtedy zbędne by było takie pojęcie jak odbudowa. Pojęcia remontu, nie można rozumieć w oderwaniu od innych pojęć, które mieszczą się w pojęciu robót budowlanych. Jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych, pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległy zużyciu, wówczas inwestor dokonuje odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 u.p.b. zalicza się do budowy. Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej. Przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zużyciu (zniszczeniu), obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych ( por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r. II OSK 281/11, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008r., II OSK 1546/07, LEX nr 516082; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 56/05; wyrok NSA z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 852/00, wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 grudnia 2009r., II SA/Ke 645/09, LEX nr 582983; wyrok WSA w W-wie z dnia 17 czerwca 2008r., VII SA/Wa 1676/07, LEX nr 499914 ). W świetle powyższych rozważań - mając na uwadze załączone do protokołu z oględzin zdjęcia (obrazujące nowe belki i nowy dach) oraz oświadczenia samej skarżącej wskazującej, iż poprzednie zadaszenie "zgniło" - trafnie organ II instancji przyjął, iż przedmiotowa wiata jest nowym obiektem budowlanym. Potwierdza to również treść skargi do Sądu, w którym skarżąca przyznaje, iż nie użyła starych elementów wiaty, gdyż nie nadawały się do wykorzystania. Natomiast za dowolne należało uznać ustalenia organu II instancji, co do niezależności przedmiotowej wiaty i możliwości jej rozebrania bez uszczerbku dla obiektu do którego została dobudowana. PINB w protokole z oględzin wprost wskazał, iż konstrukcja dachu wiaty połączona jest z konstrukcją budynku gospodarczego, przy czym brak jest jakiegokolwiek opisu oraz szczegółowych zdjęć tego połączenia, który pozwalałby na dokonaną przez WINB ocenę, iż rozebranie wiaty nie wpłynie na konstrukcję istniejącego budynku gospodarczego. Ponadto uważna analiza załączonych do protokołu zdjęć zdaje się prowadzić do zgoła odmiennej konstatacji niż ta przyjęta przez organ odwoławczy. Zauważyć bowiem należy, iż zadaszenie wiaty łączy się z dachem nieco powyżej końca zadaszenia budynku gospodarczego, a tym samym rozebranie zadaszenia wiaty mogłoby prowadzić do częściowego pozbawienia pokrycia budynku gospodarczego. Okoliczność ta wymaga dokonania wnikliwych ustaleń i ma doniosłe znaczenie w sprawie. Zważyć bowiem należy, iż nakazać rozbiórkę można tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. W judykaturze prezentowane jest stanowisko – podzielane przez Sąd w niniejszej sprawie - że orzekając rozbiórkę części obiektu budowlanego należy brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego wykonanej zgodnie z prawem. Nakaz rozbiórki może być wydany tylko wówczas, gdy objęta nim część jest na tyle niezależna, że da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty obiektu, nie stwarzając konieczności doprowadzenia obiektu przez inwestora do stanu poprzedniego ( por. wyroki NSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. II OSK 958/05 – Lex 209457; z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. II OSK 788/05 Lex 209457; z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. II OSK 1289/05 – Lex 317391; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2004 r. sygn. IV SA 35/03 ). Użyte bowiem zarówno w art. 48 u.p.b. , jako i art. 49 b u.p.b. sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2014 r., sygn. VII SA/Wa 2066/13). Istnienie możliwości przeprowadzenia rozbiórki obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej bez istotnej ingerencji w konstrukcję części budynku pobudowanego legalnie nie może podlegać żadnym wątpliwościom ( por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 946/13 ). Organy powinny więc ustalić w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, czy dobudowana nielegalnie wiata jest na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez konieczności ingerencji w pozostałą, postawioną na podstawie pozwolenia na budowę, jego część. W przeciwnym razie, to znaczy gdyby okazało się, że nie jest ona na tyle samodzielna, organy administracji powinny zastosować tryb przewidziany w art. 51 ust. 1 i 7 w zw. z art. 50 ust. 1 p.b. ( por. wyrok NSA z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II OSK 348/14, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1094/15). Stąd też w niniejszej sprawie PINB przedwcześnie wydał postanowienie z dnia 10 czerwca 2015 r. o nałożeniu na skarżącą obowiązków wynikających z art. 48 ust. 3 u.p.b. bez uprzedniego zbadania okoliczności, które pozwalałby zastosowanie właściwej procedury bądź z art. 48 u.p.b. albo z art. 49 b u.p.b. albo z art. 51 ust. 1 i 7 w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.b. Ponadto należy zauważyć, iż w zakresie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 pkt 2 u.p.b. , organ ani w treści sentencji, ani nawet w uzasadnieniu postanowienia, nie sprecyzował jakie dokumenty należy przedłożyć. Niedopuszczalne jest takie formułowanie rozstrzygnięcia, które odsyłałoby do treści przepisów, tym bardziej, iż w kontrolowanej sprawie wskazał w sentencji jedynie artykuły, bez podania aktu prawnego. PINB wydając to postanowienie wykazał się również niekonsekwencją, wstrzymał bowiem prowadzenie robót na podstawie art. 48 ust. 2 u.p.b., w sytuacji, gdy zostały one już wykonane, co zresztą przyznaje w końcowej części uzasadnienia. W związku z powyższym należało uznać, iż organy administracji orzekając w niniejszej sprawie nie dokonały wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zważyć bowiem należy, iż zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów, pozwalających na zakończenie postępowania stosowną decyzją administracyjną. Na organie ciąży bowiem powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Rozwinięciem tej zasady jest obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a.). Wyżej wymienione rygory procesowe obowiązują również w postępowaniu odwoławczym (art. 140 k.p.a.). Obowiązkiem organu II instancji administracji publicznej jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji (art. 15 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe, niewątpliwie doszło do naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik, co uzasadniało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz powołanego powyżej postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r. Bez znaczenia były zarzuty skarżącej odnoszące się do przyczyn, które spowodowały niepodjęcie dalszych czynności przez PINB w 2012 r. Istotne jest bowiem jedynie to, iż wówczas nie doszło do wydania decyzji, co ustalił organ odwoławczy, a tym samym nie zachodziła powaga rzeczy rozstrzygniętej, która uzasadniałaby odmowę wszczęcia postępowania ( art. 61 a § 1 k.p.a. ) bądź umorzenie postępowania ( art. 105 § 1 k.p.a. ). Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wskazaną powyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności dokonają ustaleń w zakresie niezależności konstrukcyjnej przedmiotowej wiaty i możliwości jej rozebrania bez uszczerbku dla obiektu do którego została dobudowana, a następnie podejmą dalsze czynności w odpowiednim trybie : z art. 51 ust. 1 i 7 w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.b albo z art. 48 u.p.b albo z art. 49 b u.p.b. uwzględniając konieczność stwierdzenia spełnienia wymogu co do liczby obiektów, określonego w art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Końcowo Sąd zwraca również uwagę na okoliczność podnoszoną przez skarżącą wprawdzie dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, a mianowicie dotyczącą objęcia terenu, na którym wzniesiono przedmiotową wiatę, ochroną konserwatorską. W związku tym organy powinny ustalić - w czym nie mógł zastąpić ich sąd administracyjny ze względów ustrojowych i proceduralnych – zakres tej ochrony i uwzględnić w tym względzie regulacje wynikające z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U z 2014, poz. 1446 ze zm. ). W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że przepisy tej ustawy należy uwzględniać również w postępowaniach legalizacyjnych ( por. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 153/09 oraz z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 524/11 ).