II SA/Go 700/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 25 maja 2017 r. nr XXXVI/224/2017 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w roku 2017" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w dniu 25 maja 2017 r. podjęła - na podstawie art. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm. – określanej dalej jako u.o.z.) – uchwałę w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w roku 2017". Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. z dnia 1 czerwca 2017 r., poz. 1289. Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w części dotyczącej: - § 1 ust. 3 stanowiącego, iż celem programu jest: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, - § 2 ust. 2 stanowiącego, iż czynności związane z wyłapywaniem zwierząt będą podejmowane na wniosek - po zgłoszeniu interwencji do Urzędu Gminy w dniach i godzinach pracy Urzędu lub Komendy Policji oraz z urzędu, - § 2 ust. 6 stanowiącego, iż wyłapywanie bezdomnych zwierząt prowadzone będzie przez: 1) Schronisko, 2) w przypadku niemożności skorzystania z usług schroniska, Gmina doraźnie zleci odłowienie zwierzęcia podmiotom i organizacjom pozarządowym, które posiadają przedstawicieli przeszkolonych w zakresie odławiania zwierząt, a także odpowiedni sprzęt. Odłowione zwierzęta pozostają pod opieką organizacji lub przekazywane są do Schroniska po wcześniejszym uzgodnieniu z Wójtem Gminy, - § 3 stanowiącego, iż koty wolno żyjące, bytujące głównie w miejscowościach letniskowych w gminie, przyczyniają się do ograniczenia liczby szkodliwych gryzoni, są częścią ekosystemu i nie podlegają wyłapywaniu oraz umieszczaniu ich w schronisku dla zwierząt ( ust.1); koty wolno żyjące otaczane są opieką a udzielana im pomoc realizowana będzie we współpracy gminy ze społecznymi opiekunami - karmicielami kotów, która obejmuje w szczególności dokarmianie kotów w okresie zimowym, poprzez zakup i wykładanie karmy w miejscach bytowania kotów, głównie w miejscowościach letniskowych w gminie (ust. 2); działania zmierzające do ograniczenia populacji kotów wolno żyjących to jest zabiegi sterylizacji i kastracji wykonywane będą w Zakładzie Weterynaryjnym (ust. 3), - § 4 ust. 1 stanowiącego, iż Gmina podejmie działania mające na celu edukowanie mieszkańców w zakresie odpowiedzialnej opieki nad zwierzętami i ich poszanowania, propagowanie sterylizacji i kastracji psów i kotów, informowanie o zakazie handlu zwierzętami domowymi w nielegalnych miejscach i miejscach chowu, propagowanie adopcji zwierząt, - § 5 stanowiącego, iż wydatki przeznaczone na realizację Programu są zabezpieczone w budżecie gminy na rok 2017 w wysokości 50 000,00 zł (ust.1); środki finansowe, o których mowa wydatkowane będą na: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, ich odławianie, zabiegi lecznicze przeprowadzane w schronisku, 2) usługi weterynaryjne, całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt, 3) zakup karmy dla zwierząt z przeznaczeniem na dokarmianie kotów wolno żyjących, 4) poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt, 5) zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym (ust. 2). Powyższej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie: - art. 11 a ust. 2 u.o.z. poprzez nieuprawnione powtórzenie w treści § 1 ust. 3 uchwały treści powyższego przepisu ustawowego; - art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt ( Dz.U. z 1998 r., nr 116, poz. 753 – określanego dalej jako r.w.b.z.) poprzez brak określenia w § 2 ust. 2 uchwały czasookresu odławiania zwierząt, jak też niewskazanie konkretnych podmiotów, które będą zajmowały się odławianiem zwierząt, - art. 11 a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez niesprecyzowanie w § 3 uchwały zagadnień dotyczących opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym m.in. niewskazanie sposobu opieki, niewskazanie w jaki sposób będzie odbywało się dokarmianie oraz niewskazanie konkretnych miejsc dokarmiania, jak też konkretnych podmiotów zajmujących się opieką nad wolno żyjącymi kotami, - art. 11 a ust. 2 u.o.z. poprzez umieszczenie w § 4 uchwały zapisów dotyczących edukacji mieszkańców, podczas gdy z treści powyższego przepisu nie wynika takie upoważnienie dla Rady Gminy, - art. 11 a ust. 5 u.o.z. poprzez niesprecyzowanie w § 5 uchwały sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż § 1 ust. 3 uchwały ma jedynie charakter programowy, ponieważ określa ogólne cele aktu prawnego. Przepis ten nie reguluje praw i obowiązków obywateli, zatem nie ma charakteru normatywnego. Odnośnie stwierdzenia nieważności § 2 ust. 2 i 6 uchwały organ podkreślił, iż skoro czynności wyłapywania będą podejmowane na wniosek - po zgłoszeniu interwencji do Urzędu Gminy lub Komendy Miejskiej Policji lub z urzędu, to tym samym ustalono, że wyłapywanie zwierząt będzie miało charakter stały. Uchwała przewiduje więc wyraźnie, że podmiot odpowiedzialny za odławianie zwierząt ma pozostawać w stałej gotowości do świadczenia tego typu usług. Z treści § 2 ust. 6 uchwały wynika jednoznacznie, że podmiotem odpowiedzialnym za wyłapywanie zwierząt jest Schronisko, które zostało zdefiniowane w § 1 ust. 2 pkt 4 uchwały jako Schronisko we [...]. Natomiast § 2 ust. 6 pkt 2 uchwały stanowi, że gdy nie jest możliwe skorzystanie z usług Schroniska Gmina doraźnie zleci odławianie zwierzęcia podmiotom i organizacjom pozarządowym. Zatem § 2 ust. 6 pkt 2 uchwały dotyczy sytuacji wyjątkowych, niemożliwych z góry do przewidzenia. Z tego względu nie jest ani konieczne, ani możliwe wskazywanie w treści uchwały, jakim konkretnie podmiotom i organizacjom pozarządowym Gmina zleci doraźne odławianie zwierząt. Odnosząc się do żądania stwierdzenia nieważności § 3 uchwały organ wskazał, iż w uchwale wyraźnie wskazano sposób opieki nad wolno żyjącymi kotami. Mianowicie, opieka na tym zwierzętami ma zgodnie z uchwałą polegać na dokarmianiu wolno żyjących kotów w miejscach ich bytowania oraz wykonywaniu zabiegów sterylizacji i kastracji. Ponadto cechą charakterystyczną kotów wolno żyjących, jest to, że zwierzęta te samodzielnie wybierają miejsca swojego bytowania, kierując się instynktem oraz warunkami miejscowymi. Pomoc wolno żyjącym kotom, aby była skuteczna, musi być dostosowana do trybu życia tych zwierząt. W konsekwencji, miejsca dokarmiania kotów wolno żyjących powinny być dobrane tak, by odpowiadały aktualnym miejscom bytowania zwierząt. W tych okolicznościach, nie jest możliwe sprecyzowanie w treści aktu prawnego miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących. Wprowadzenie tak szczegółowej regulacji mogłoby doprowadzić do nieskuteczności udzielnej pomocy, w sytuacji, gdy w okolicach wyznaczonego miejsca dokarmiania nie bytowałyby żadne koty. W uchwale wskazano także karmicieli kotów, którymi są opiekunowie społeczni. Osób tych nie wskazano imiennie w uchwale, ponieważ funkcja ta ma charakter dobrowolny. Karmiciele nie zawierają z Gminą żadnej umowy cywilnoprawnej i nie otrzymują wynagrodzenia. Odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 uchwały organ zwrócił się uwagę, że zakwestionowany przez skarżonego przepis znajduje się w rozdziale 4. uchwały, zatytułowanym "Poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt". W konsekwencji przepisy § 4 uchwały realizuje delegację ustawową zwartą w art. 11 a ust. 2 pkt 5 u.o.z. Właśnie w tym kontekście należy również odczytywać treść § 4 ust. 1 uchwały. Mianowicie, edukacja mieszkańców, o której mowa w tym przepisie, ma ściśle określony zakres i wiąże się z poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 a ust. 5 u.o.z. organ podkreślił, iż w § 6 ust. 1 uchwały wskazano, że na realizację programu w roku 2017 przeznaczono 50.000 zł, z kolei w § 6 ust. 2 pkt. 1-5 uchwały wyszczególniono na jakie cele powyższe środki zostaną przeznaczone, realizując tym samym w sposób wystarczający delegację zawartą w powyższym przepisie. W ocenie organu ustawa nie wymaga, aby w treści programu opieki nad zwierzętami dokonane zostało rozbicie ogólnej sumy środków przeznaczonych na realizację programu na kwoty przypisane poszczególnym wydatkom. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 powoływanej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowa sprawowana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podjęcia zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Gminy w sprawie wprowadzenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2017 r. podjęta na podstawie art. 11a u.o.z., w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie u.o.z. (Dz.U. z 2016 r., poz. 2102), która weszła w życie 6 stycznia 2017 r. Zgodnie z tym przepisem rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). W myśl ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosownie do ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować też plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3a u.o.z.). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (art. 11a ust. 4 u.o.z.). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11 a ust. 5 u.o.z.). W myśl art. 11a ust. 6 u.o.z. projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) i najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (art.11a ust. 7 u.o.z.). Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (art.11a ust. 8 u.o.z.). W orzecznictwie dominujące jest stanowisko uznające uchwałę określającą program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt za akt prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II OSK 221/16, z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 175/11 oraz z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 402/11, wyroki WSA w Opolu: z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 247/14; z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 325/14; z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 391/14). Podobne stanowisko wyrażane jest również w piśmiennictwie (por. J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka, nr 4 z 2012 r., s. 44). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). W myśl art. 93 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. , poz. 177 ze zm.), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności, stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. w sytuacji skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto prokurator nie jest obowiązany skierować przed złożeniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przechodząc do merytorycznej oceny poszczególnych przepisów zaskarżonej uchwały przede wszystkim należy zauważyć, iż Sąd nie podziela zarzutów Prokuratora dotyczących § 1 ust. 2 uchwały, określającego cele programu opieki nad zwierzętami, które zostały zdefiniowane poprzez użycie sformułowań zawartych w art. 11a ust. 2 u.o.z., wskazującym jakie elementy winna zawierać uchwała określająca tenże program. W orzecznictwie trafnie podkreśla się bowiem, iż w przypadku tego rodzaju uchwał, jak kontrolowana w niniejszej sprawie, wprowadzenie postanowień ogólnych jest dopuszczalne. Ustawodawca nie określił, jaką formę - pod względem redakcyjnym - powinna posiadać uchwała w sprawie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Wyodrębnienie pewnych zagadnień, w tym o charakterze definicyjnym, jeśli jest konsekwentne i logiczne, jest dopuszczalne w tego typu aktach. Dotyczy to także określenia w skarżonej uchwale jej celów. Takie rozwiązanie nie pozostaje w sprzeczności z delegacją ustawową, jak też w inny sposób nie narusza obowiązującego prawa. Jest tak zwłaszcza w sytuacji gdy tak zdefiniowane w sposób ogólny cele pozostają w zgodzie z materią, jaka powinna zostać następnie rozwinięta i wypełniona konkretnymi rozwiązaniami w dalszej części uchwały, stosownie do art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z., ewentualnie również stosownie do art.11 a ust. 3 i 3a u.o.z. (por. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 971/16, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 117/17). Podkreślić należy, iż § 1 ust. 2 uchwały nie zawiera żadnych modyfikacji tekstu ustawowego, tj. art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. Odwoływanie się przez Prokuratora do traktowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1059/10). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. W aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn.akt IV SA/Po 1284/14) i - jeżeli tak jak w kontrolowanej uchwale - uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Sąd nie podziela zarzutów Prokuratora co do naruszenia przez § 2 ust. 2 uchwały przepisu § 2 r.w.b.z. poprzez nieokreślenie, czy wyłapywanie bezdomnych zwierząt będzie miało charakter stały, czy też okresowy. Jak bowiem słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, wprawdzie wskazany powyżej przepis uchwały nie używa powyższych sformułowań, jednakże skoro czynności związane z wyłapywaniem zwierząt będą podejmowane na wniosek - po zgłoszeniu interwencji do Urzędu Gminy w dniach i godzinach pracy Urzędu lub Komendy Policji oraz z urzędu, oznacza ciągłą gotowość powyższych instytucji do inicjowanie działań mających na celu odławianie bezdomnych zwierząt stosownie do ujawnionych potrzeb, tym samym czynności te będą miały charakter stały. Określony został również podmiot, który będzie prowadził wyłapywanie, jest nim Schronisko, które zostało zdefiniowane w sposób konkretny w § 1 ust. 2 pkt 4 uchwały, jako "Schronisko we [...], z którym gmina ma podpisaną umowę". Zdaniem Sądu nie zachodziła potrzeba bliższego skonkretyzowania podmiotu, który jedynie w przypadku niemożności skorzystania z usług schroniska, przeprowadzi odławianie bezdomnych zwierząt. Jak trafnie zwrócił uwagę organ dotyczy to wyjątkowych sytuacji niemożliwych z góry do przewidzenia; z tego względu nie jest ani konieczne, ani możliwe wskazywanie w treści uchwały, jakim konkretnie podmiotom i organizacjom pozarządowym Gmina zleci doraźne odławianie zwierząt. Sąd nie podziela w całości zarzutów Prokuratora w odniesieniu § 3 określającego zasady opieki nad wolnożyjącymi kotami. Wskazując na zapisy § 3 ust. 2 Prokurator podnosił, iż pozostają one na wysokim poziomie ogólności, nie odnoszą się wprost do konkretnego sposobu działania, nie wskazują sposobu sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi, sposobu ich dokarmiania, nie wskazują konkretnego miejsca dokarmiania. Nadto w sposób bardzo ogólny określono podmioty mające zapewnić realizację tego konkretnie zadania, nie wskazując ich nazwy oraz adresu siedziby. ` W orzecznictwie z powołaniem się na systemowe i funkcjonalne reguły wykładni norm art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. wskazuje się, że u.o.z. przewidując roczny termin obowiązywania programu, wymusza konieczność zawarcia w nim postanowień indywidualno-konkretnych (por. wyroki NSA z dnia 13 marca 2013 r., w sprawie II OSK 37/13 i z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/14). Nadanie programowi charakteru ogólnych ram wymagających dalszej konkretyzacji, wiązałoby się z wydłużeniem czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Program zatem musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Stąd tak silnie akcentuje się, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące zadania w nim przewidziane, w tym realizujących dokarmianie zwierząt. Przekreśliłoby to ewidentnie cel u.o.z. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, wyrok WSA w Opolu z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 247/14; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 389/14, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1344/15). W związku z tym powierzenie bliżej niesprecyzowanym społecznym opiekunom realizacji obowiązku dokarmienia bezdomnych kotów nie stanowi wystarczającej konkretyzacji obowiązku określonego w art. 11 ust. 2 pkt 2 u.o.z. w sferze podmiotowej. Należy natomiast zgodzić się z organem, iż nie ma podstaw do wskazywania w samej treści uchwały imion i nazwisk społecznych opiekunów, którzy działają na zasadzie dobrowolności i bez wynagrodzenia. Jednakże konieczne jest wskazanie podmiotu, który będzie odpowiedzialny za realizację tego obowiązku, choćby było to jednostka organizacyjna gminy wydająca karmę lub inny podmiot, którego obowiązki w tym zakresie można byłoby wywieść z innych postanowień uchwały. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Natomiast brak jest podstaw do ingerowania w treść uchwały w odniesieniu do zasad opieki na bezdomnymi kotami w pozostałym zakresie, w szczególności poprzez oczekiwanie od Gminy, aby wskazywała bardziej konkretnie sposób częstotliwość czy miejsce dokarmiania wolnożyjących kotów i to abstrahując od realnej możliwości określania tego rodzaju elementów programu ze względu na specyfikę dziko żyjących kotów. Ocena taka wkracza bowiem już w obszar celowości i nie odnosi się do kryterium zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Przypomnieć należy, że w myśl art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, jak też zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została konstytucyjnie pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa. Unormowania konstytucyjne znajdują także odzwierciedlenie w przepisach u.s.g. Zgodnie z jej art. 2 ust. 3 u.s.g. samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, a w myśl art. 85 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Powyższe regulacje wskazują zatem, że wyłącznym kryterium nadzoru jest kryterium legalności, nie może zaś nim być np. kryterium celowości. Zaskarżona uchwała stanowi specyficzne źródło prawa administracyjnego należąc do tzw. administracyjnego prawa programowego. W takich przypadkach ograniczona jest możliwość nadzoru administracji rządowej nad tego typu aktami. Trafnie natomiast Prokurator wskazał, iż ujęcie w § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt wykracza poza ustawowe upoważnienie. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z zawarł katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie regulować. Wprawdzie przepis używa sformułowania "w szczególności", jednakże nie oznacza to możliwości dowolnego określania materii objętej uchwałą podjętą na podstawie tego przepisu. Niezależnie bowiem od kwestii określonych w art. 11a ust. 2 u.o.z. uchwała powinna zawierać obligatoryjnie regulację określoną w ust. 5 i fakultatywnie regulacje określone w ust. 3 i 3 a. Wobec tego rada gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie innych zagadnień niż określone w art. 11a ust. 2, 3, 3a i 5 u.o.z. Stąd też wykraczanie poza zagadnienia określone w powołanych przepisach pozbawione jest podstawy prawnej, stanowiąc o nieważności aktu w tym zakresie (por. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 kwietnia 2017 r., II SA/Go 134/17 oraz z dnia 25 maja 2017 r., II SA/Go 199/17, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2012 r., II SA/Wr 570/12 ). Zdaniem Sądu rację ma również Prokurator, iż § 5 uchwały w przedstawionym na wstępie kształcie w sposób niewłaściwy realizuje delegację ustawową wynikającą z powołanego art. 11a ust. 5 u.o.z. W sposób niedostateczny, określa sposób wydatkowania tych środków, przeznaczając łącznie kwotę 50.000 zł na cele wynikające z art. 11a ust. 2 u.o.z., bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele. W ocenie Sądu, użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 117/17). Użyte w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. sformułowania "program obejmuje" oraz "program zawiera", wskazuje na konieczność zamieszczenia wymienionych w tych przepisach elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Są to więc normy o charakterze iuris cogentis i ich pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością takiego aktu. Skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w zakresie art. 11a ust. 2 pkt 2 i ust. 5 u.o.z. skutkuje istotnym naruszeniem prawa i upoważnia do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a nie tylko poszczególnych przepisów uchwały Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.