II SA/Ke 131/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Wojewody z dnia 9 grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia 9 grudnia 2015 r. znak: [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania E. D. od wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzji z dnia 19 października 2015 r. nr [...] o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 5 października 2015 r. na okres 120 dni na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o pozbawieniu E. D. statusu osoby bezrobotnej z dniem 5 października 2015 r. na okres 120 dni na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że E. D. została zarejestrowana w dniu 25 września 2014 r. w Miejskim Urzędzie Pracy (MUP) jako osoba bezrobotna. Od dnia 18 grudnia 2014 r. została objęta indywidualnym planem działania; podpisała stosowny formularz zawierający ogólną informację o działaniach możliwych do zastosowania w celu aktywizacji. Na podstawie Karty wizyt/kontaktów osoby bezrobotnej, stanowiącej załącznik do IPD, organ ustalił, że w dniu 6 sierpnia 2015 r. MUP wyznaczył bezrobotnej termin stawiennictwa na dzień 5 października 2015 r., co strona potwierdziła podpisem. W wyznaczonym dniu E. D. nie stawiła się jednak w MUP. W piśmie skierowanym do MUP w dniu 12 października 2015 r. wyjaśniła, że powodem nieobecności była choroba dziecka. Poinformowała, że następnego dnia stawiła się w MUP celem odnotowania, ale uzyskała informację, iż jest to niemożliwe, ponieważ może ją usprawiedliwić jedynie zwolnienie lekarskie, którego nie posiada. Organ I instancji, uznając, że E. D. w dniu 5 października 2015 r. bez uzasadnionej przyczyny przerwała realizację indywidualnego planu działania, na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 19 października 2015 r. W odwołaniu bezrobotna podniosła, że nie korzystała z form pomocy, a zatem nie mogła z nich zrezygnować. Wyjaśniła, że stawiła się w MUP w dniu 6 października 2015 r., a powód i przyczynę niestawiennictwa podała w piśmie, w terminie tygodniowym od daty niestawiennictwa. Organ odwoławczy, reformując decyzję organu I instancji, przytoczył na wstępie treść przepisów art. 33 ust. 4 pkt 4 i 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Następnie ustalił, że bezrobotna była pouczona o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej, w tym o obowiązku zgłaszania się w wyznaczonych terminach i konsekwencjach niestawiennictwa, a także o zasadach usprawiedliwiania nieobecności. Zdaniem organu odwoławczego brak było jednak przesłanek do pozbawienia strony statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 7 cyt. ustawy, tj. z powodu przerwania z własnej winy realizacji realizacji indywidualnego planu działania, ponieważ podpisany przez nią formularz IPD zawierał wcześniejsze terminy wizyt, natomiast nie ujęto w nim terminu 5 października 2015 r.; termin ten ujęto jedynie na Karcie wizyt/kontaktów osoby bezrobotnej bez wyznaczania konkretnego celu wizyty. Podstawą pozbawienia statusu osoby bezrobotnej był natomiast art. 33 ust 4 pkt 4 ww. ustawy, tj. niestawiennictwo w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy i brak powiadomienia w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Wojewoda, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA w sprawie I OSK 422/09, wyrok WSA w Krakowie w sprawie III SA/Kr 537/09) stwierdził, że za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa może być uznana wyłącznie taka przyczyna, która stanowi nieprzewidzianą, niespowodowaną przez bezrobotnego, obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą zgłoszenie się w urzędzie pracy, np. nagła choroba, przerwa w komunikacji, pożar, powódź. Zdaniem organu przyczyna niestawiennictwa wskazana przez stronę w odwołaniu mogłaby więc zostać uznana za uzasadnioną pod warunkiem przedstawienia zaświadczenia lekarskiego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, z uwagi na naruszenie: – art. 10 § 1 w zw. z art. 77 Kpa poprzez niezapewnienie stronie przez organ odwoławczy czynnego udziału w każdym stadium postępowania w postaci braku zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji; – art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 Kpa z uwagi na zmianę przez organ II instancji podstawy prawnej decyzji, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania; – art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia (...) poprzez niewłaściwe przyjęcie, że dla usprawiedliwienia niestawiennictwa konieczne jest przedstawienie zaświadczenia lekarskiego, w sytuacji gdy ustawa nie nakłada takiego obowiązku. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jest matką samotnie wychowującą trójkę dzieci w wieku 9, 10 i 14 lat. W dniu 5 października 2015 r. z uwagi na nagłą niedyspozycję najmłodszego dziecka nie mogła osobiście stawić się w MUP, ponieważ byłoby to równoznaczne z koniecznością zabrania ze sobą chorego dziecka lub pozostawienia go pod opieka 10-letniej siostry. Odnośnie do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, skarżąca wskazała, że organ odwoławczy nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż wcześniej organ I instancji, ponieważ zmianie uległby przedmiot sprawy. W tym kontekście przywołano wyrok NSA w sprawie I OSK 424/10. Na okoliczność, że brak jest podstaw do żądania usprawiedliwienia nieobecności zaświadczeniem lekarskim przywołano wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w sprawach II SA/Go 636/13, IV SA/Gl 501/11 oraz II SA/Wa 1478/08. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, powołując się na wyrok NSA w sprawie II OSK 1173/13, że przez zmianę podstawy prawnej nie dochodzi do zmiany tożsamości sprawy, ponieważ zachowany jest podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy przy niezmienionym stanie prawnym. Decyzje organów obu instancji zapadły w przedmiocie pozbawienia skarżącej statusu osoby bezrobotnej, a więc w tym samym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa). Podstawę orzekania organu I instancji stanowił art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.), zgodnie z którym starosta pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który z własnej winy przerwał szkolenie, staż, realizację indywidualnego planu działania lub wykonywanie prac, o których mowa w art. 73a, lub inną formę pomocy określoną w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia ich przerwania na okres wskazany w pkt 3. Wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 33 ust. 4 pkt 7 cyt. ustawy, jest więc uzależnione od określenia formy pomocy z jakiej korzysta bezrobotny, wskazania na czym ta forma pomocy polega, ustalenia zakresu obowiązków związanych z pomocą i wykazania którego z tych obowiązków bezrobotny nie wykonał oraz, że zachowanie bezrobotnego było następstwem jego winy. Ustawa nie przewiduje konkretnych obowiązków, z których niewykonaniem wiąże skutek w postaci utraty statusu bezrobotnego. Z tego względu fakt niestawiennictwa w urzędzie pracy, nie stanowi samodzielnej przesłanki warunkującej dopuszczalność wydania przez organ decyzji w trybie wyżej wskazanym. Wskazanie jako przyczyny zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 7 niestawiennictwa, z własnej winy, na wyznaczony termin możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy stawiennictwo na termin stanowi element realizacji indywidualnego planu działania. W aktach sprawy znajduje się formularz indywidualnego planu działania (k. 19b), w którym na stronie 2 wymieniono działania możliwe do zastosowania przez urząd pracy w ramach pomocy określonej w ustawie. Ujęto tam terminy działania i rodzaje działania, obejmujące m.in. monitorowanie sytuacji i postępów w realizacji działań przewidzianych dla bezrobotnego oraz pośrednictwo pracy. Z powyższego formularza nie wynika, aby skarżąca miała się stawić w MUP w dniu 5 października 2015 r. w ramach IPD. Jedynie z Karty wizyt/kontaktów osoby bezrobotnej, stanowiącej załącznik do IPD, wynikał obowiązek skarżącej stawienia się w MUP w tym terminie. Nie określono jednak celu tej wizyty. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca przerwała realizację indywidualnego planu działania. Powyższe stanowisko potwierdził organ odwoławczy wskazując, że brak było przesłanek do pozbawienia skarżącej statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 7 cyt. ustawy. Wadliwość rozstrzygnięcia organu II instancji polegała jednak na tym, że dostrzegając brak podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 33 ust. 4 pkt 7, zmienił podstawę prawną rozstrzygnięcia, naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa). Zgodnie z art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Każda sprawa administracyjna powinna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (por. uchwała SN z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82, wyroki NSA: z dnia 15 maja 2015 r., sygn. II OSK 2516/13; z dnia 26 listopada 2006 r., sygn. I OSK 451/06; z dnia 28 marca 2006 r., sygn. II OSK 664/05; z dnia 26 stycznia 1998 r., sygn. IV SA). Po rozpoznaniu odwołania E. D. Wojewoda wydał decyzję na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, stosowanie do którego starosta pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw. Przepis art. 33 ust. 3 cyt. ustawy statuuje obowiązek bezrobotnego zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Warunkiem dopuszczalności wydania decyzji jest więc to, że strona nie stawiła się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i w okresie do 7 dni nie powiadomiła o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Jak uznał organ II instancji, w rozpoznawanej sprawie przesłanką wszczęcia postępowania był fakt niestawiennictwa w wyznaczonym terminie w MUP w powiązaniu z treścią art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a nie jak przyjął organ I instancji w związku z treścią art. 33 ust. 4 pkt 7 cyt. ustawy. Mając na względzie powyższe unormowania należy uznać, że ich dyspozycje w odmienny sposób kształtują przesłanki pozbawienia statusu osoby bezrobotnej; w odniesieniu do pkt 7 ocenie podlega zawinione przerwanie szkolenia, stażu, realizacji indywidualnego planu działania, natomiast w odniesieniu do pkt 4 nieuzasadnione niestawiennictwo w wyznaczonym terminie. W niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 były badane tylko przez organ odwoławczy. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie ustosunkował się do podniesionych w piśmie z dnia 12.10.2015r. wyjaśnień bezrobotnej, wskazujących przyczynę niestawiennictwa. W konsekwencji, organ ten nie dokonał oceny, czy wskazana przez stronę przyczyna niestawiennictwa była uzasadniona, i tym samym dopuścił się naruszenia art. 15 Kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dwukrotnego merytorycznego postępowania. Sąd nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez organ w niniejszej sprawie, że w każdym przypadku wskazanie przez bezrobotnego jako przyczyny niestawiennictwa w wyznaczonym terminie choroby, wymaga od strony potwierdzenia w formie zaświadczenia lekarskiego. Ustawodawca w analizowanym przepisie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia posłużył się pojęciem nieostrym tj. "uzasadniona przyczyna", której wystąpienie skutkuje brakiem podstaw do pozbawienia bezrobotnego, statusu bezrobotnego. Nie ulega wątpliwości, że chodzi tu tylko o takie powody niestawiennictwa bezrobotnego w powiatowym urzędzie pracy, które – obiektywnie – uniemożliwiały mu stawienie się w wyznaczonym terminie. Rację ma więc organ, że chodzi tu o takie przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu, np. nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź. Analizowany przepis nie przewiduje jednak, by bezrobotny musiał udowodnić (udokumentować) przyczyny niestawiennictwa. Ma jedynie wskazać uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa w wyznaczonym terminie, podlegającą ocenie przez właściwy organ. Przepisy cyt. ustawy nie wymagają przedstawienia zaświadczenia lekarskiego jako dowodu wskazującego na uzasadnione niestawiennictwo, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 ww. ustawy. Konieczność udokumentowania choroby zaświadczeniem lekarskim wynika natomiast wprost z art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...), który umożliwia bezrobotnemu mającemu prawo do zasiłku lub stypendium, zachowanie tego prawa za okres udokumentowanej niezdolności do pracy przypadający w okresie przysługiwania zasiłku lub odbywania stażu, przygotowania zawodowego dorosłych i szkoleń, za który na podstawie odrębnych przepisów pracownicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 2805/13). Takich okoliczności w niniejszej sprawie organy nie wykazały, a zatem sam fakt nieposiadania zaświadczenia lekarskiego na okoliczność choroby nie stanowi przesłanki do orzeczenia o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ administracyjny winien dokonać analizy czy podana przez stronę przyczyna jest tego rodzaju, że stanowiła rzeczywistą przeszkodę do stawiennictwa w wyznaczonym terminie. Dopiero negatywna ocena dokonana przez organ w zakresie przyczyny niestawiennictwa może skutkować pozbawieniem skarżącej statusu osoby bezrobotnej. Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 77 Kpa w postaci braku zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa może odnieść skutek tylko wówczas, gdy podnosząca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1490/11). W niniejszej sprawie strona związku takiego nie wykazała, w szczególności nie podała w skardze żadnych nowych istotnych okoliczności, których nie zawarła w piśmie z dnia 12 października 2015 r. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 77 Kpa nie mógł być skuteczny. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności ustali, jaki jest charakter przyczyny niestawiennictwa skarżącej w wyznaczonym terminie tj. w dniu 5.10.2015r. i czy w związku z tym, istnieją przesłanki określone w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uzasadniające pozbawienie skarżącej statusu bezrobotnego. Wymienione wyżej naruszenia prawa procesowego tj. art. 15 Kpa, jako że miały istotny wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Ponieważ rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji narusza przepisy prawa materialnego tj. art. 33 ust. 4 pkt 7 poprzez błędne jego zastosowanie, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 135 Ppsa, decyzji organu pierwszej instancji z dnia 19 października 2015 r.