II SA/Ke 357/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012r. sprawy ze skargi Z.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy – w całości – decyzję z dnia [...] znak: [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy P. o odmowie przyznania Z. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką na matką S. G.. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 16.11.2011r. Z. G. zwróciła się do organu I instancji o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – S. G.. W załączeniu przedstawiono m. in. orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...], zaliczającego S. G. do znacznego stopnia niepełnosprawności oraz zaświadczenia z KRUS w [...], z którego wynika że wnioskodawczyni podlega ubezpieczeniu w KRUS w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik. Organ I instancji, odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazał na ograniczony zakres czynności wykonywanych przez wnioskodawczynię względem jej matki – wobec czego nie zachodzi konieczność rezygnacji przez Z. G. z pracy zarobkowej, czy też ograniczenia w jej wykonywaniu. Jak wynika bowiem z wizji z dnia 21.12.2011r. S. G. mieszka wraz z T. G. (która gotuje i sprząta) w odległości ok. 500 m od domu wnioskodawczyni, a u córki przebywa jedynie doraźnie w odwiedzinach. Z. G. wykonuje takie czynności jak pranie odzieży, zakup lekarstw i dowożenie matki do lekarza. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 17, 20, 24, 47, 48 ust. 3 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W odwołaniu od w/w decyzji Z. G. wskazała, że opiekuje się matką, przygotowuje jej posiłki, wozi ją do lekarzy oraz pomaga przy czynnościach higienicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , jakkolwiek utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – to nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do powodów odmowy przyznania żądanego świadczenia. W tym zakresie wskazano, że Z. G. opiekuje się niepełnosprawną matką, która mieszka z nią od dnia 18.02.2012r. (z uwagi na pogorszenie stanu zdrowia) – co potwierdza pismo strony. Niezależnie od powyższego organ II instancji podkreślił, że wnioskodawczyni jest podatnikiem podatku rolnego od gruntu rolnego o powierzchni 15,7410 ha oraz podlega ubezpieczeniu w KRUS w zakresie emerytalno – rentowym, wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik. Z tego też względu – mając na uwadze dyspozycję art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy – wykluczono możliwość otrzymania przez Z. G. zasiłku pielęgnacyjnego na jej niepełnosprawną matkę. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ powołał się na wyrok NSA z dnia 11.03.2011r., sygn. akt: I OSK 1987/10 oraz wyrok WSA z dnia [...], sygn. akt: II SA/Ke 769/11. Przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem brak podjęcia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny. W takiej sytuacji mamy do czynienia z osobą bezrobotną, która była zatrudniona lub wykonywała pracę we wskazanych formach i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej z tej możliwości nie korzysta. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20.04.2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. nr 69, poz. 145 ze zm.) osobą bezrobotną jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie lub innej pracy zarobkowej. W rezultacie, zdaniem Kolegium, za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie może być uznana wnioskodawczyni, będąca rolnikiem – który musi przecież przynajmniej część czasu przeznaczyć na prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu II instancji Z. G. podniosła, że jakkolwiek prowadzi z mężem gospodarstwo rolne i podlega z tego tytułu ubezpieczeniu społecznemu rolników, to z uwagi na pogarszający się stan zdrowia matki stopniowo ograniczała pracę w gospodarstwie rolnym. Obecnie wszelkie obowiązki związane z produkcją przejął mąż, a skarżąca skupiła się na opiece nad matką (szczegółowo opisanej), co ma bezpośredni wpływ na ograniczenie wielkości produkcji rolnej. Odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie z tego powodu, że jest rolnikiem Z. G. oceniła jako niesprawiedliwą. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał na duży rozmiar gospodarstwa rolnego Z. G. (15,7330 ha przeliczeniowych) oraz wyjaśnienia strony, że wskutek jej rezygnacji z pracy w gospodarstwie została ograniczona produkcja. Dowodzi to, zdaniem organu, że wkład pracy skarżącej w posiadane gospodarstwo rolne nie pozwalałby (gdyby nie choroba matki) na podjęcie dodatkowego zatrudnienia poza rolnictwem, o którym mowa w art. 3 pkt 22 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości podnieść należy, że orzekający w niniejszej sprawie organ administracji publicznej dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kwestionuje legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego , utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z osobistą opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną matką – S. G.. U podstaw rozstrzygnięcia organu I instancji legło stwierdzenie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje wnioskodawczyni ze względu na ograniczony zakres czynności wykonywanych przez nią względem jej matki – wobec czego brak jest spełnienia przesłanki konieczności rezygnacji przez Z. G. z pracy zarobkowej, czy też ograniczenia w jej wykonywaniu. W tym miejscu wskazać trzeba, że z pisma strony z dnia 26.03.2012r. (k. 23 akt administracyjnych), złożonym już po wydaniu decyzji I – instancyjnej z dnia [...], wynika, że jej matka mieszka z nią od dnia 18.02.2012r. Stan zdrowia S. G., cierpiącej na chorobę Alzheimera, gwałtownie się bowiem pogorszył i obecnie Z. G. musi osobiście wykonywać przy niej wszystkie czynności. Jakkolwiek mając na uwadze powyższy stan faktyczny organ odwoławczy słusznie zakwestionował stanowisko Wójta Gminy P., to – orzekając o utrzymaniu w mocy wydanej z jego upoważnienia decyzji – z powołaniem innej przesłanki niż przedstawiona przez organ I instancji – nie ustrzegł się od popełnienia błędu. Kolegium uzasadniło bowiem odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tym, że Z. G. jest rolnikiem ubezpieczonym z tego tytułu w KRUS. Z tego też względu, zdaniem organu, skarżącej nie można zaliczyć do osób rezygnujących, czy też niepodejmujących zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – stosownie do art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela wykładni przepisów art. 17 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy, w wyniku której Kolegium w zaskarżonej decyzji doszło do przekonania, że sam fakt bycia rolnikiem stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy nie jest odosobnione, albowiem zostało wyrażone m. in. w wyrokach: WSA z dnia [...] sygn. akt: II SA/Ke 769/11, WSA w Olsztynie z dnia 19.07.2011r. sygn. akt: II SA/Ol 521/11, WSA w Bydgoszczy z dnia 25.05.2011r. sygn. akt: II SA/Bd 379/11 oraz w jednym wyroku NSA z dnia 11.03.2011r. sygn. akt: I OSK 1987/10 (dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Godzi się jednak podnieść, że w orzecznictwie sądowym prezentowany jest także pogląd przeciwny, przedstawiony m. in. w wyrokach: WSA z dnia 11.05.2011r. sygn. akt II SA/Ke 229/11, z dnia 11.08.2011r. sygn. akt: II SA/Ke 439/11, z dnia 8.09.2011r. sygn. akt: II SA/Ke 465/11, z dnia 17.05.2012r. sygn. akt: II SA/Ke 236/12, z dnia 19.04.2012r. sygn. akt II SA/Ke 125/12; WSA w Bydgoszczy z dnia 30.05.2011r. sygn. akt II SA/Bd 257/11; NSA z dnia 9.03.2012r. sygn. akt I OSK 2203/11, z dnia 9.03.2012r. sygn. akt: I OSK 2136/11 (dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA), który to pogląd Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela, a zgodnie z którym fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile może być on pogodzony z zagwarantowaniem należytej osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niesporna w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność znacznego stopnia niepełnosprawności S. G. – matki skarżącej, potwierdzona orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] (k. 2 akt administracyjnych), jak również przysługujący Z. G. status rolnika – o którym świadczą zaświadczenia o podleganiu ubezpieczeniu w KRUS oraz posiadaniu przez stronę gospodarstwa rolnego o powierzchni 15,7410 ha (k. 6, 24 akt administracyjnych). Rozstrzygnięcie sprawy niniejszej sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy sam fakt bycia rolnikiem stanowi bezwzględną negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgancyjnego. Zdaniem Sądu, okoliczność posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego nie wyklucza rolnika z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o ile posiadane przez niego gospodarstwo, rodzaj upraw oraz pomoc świadczona przy jego prowadzeniu przez innych członków rodziny pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. W tym miejscu należy przytoczyć art. 17 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25.02.1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W celu wyjaśnienia pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy odwołać się do art. 3 pkt 22 ustawy, zgodnie z którym jest to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Podkreślenia wymaga, że powołana regulacja nie wymienia jako formy "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" pracy we własnym gospodarstwie rolnym. Nie może budzić wątpliwości, że gdyby wolą ustawodawcy był wymóg rezygnacji bądź niepodejmowania działalności polegającej na prowadzeniu gospodarstwa rolnego, taka działalność zostałaby expressis verbis wymieniona w definicji zawartej w art. 3 pkt 22 ustawy. Należy także zwrócić uwagę na częste w krajowych warunkach przypadki łączenia prowadzenia gospodarstwa rolnego z zatrudnieniem poza rolnictwem – zwłaszcza w sytuacji, gdy gospodarstwo należy do małżonków, spośród których jedno bierze większy udział w zajmowaniu się rolą bądź hodowlą. Podjęcie dodatkowego zatrudnienia przez współmałżonka stanowi bowiem sposób na poprawę warunków bytowych. Natomiast wobec zajmowania się gospodarstwem głównie przez jednego z małżonków nie musi ono absorbować drugiego z nich w taki sposób, że nie jest on w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakiej mowa w art. 3 pkt 22 ustawy. Pracy takiej zaś rolnik nie może podjąć w sytuacji, gdy stoi temu na przeszkodzie obowiązek sprawowania pieczy nad osobą niepełnosprawną, co do której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Z tego też względu brak jest, znajdujących uzasadnienie w obowiązujących przepisach, podstaw do uznania, że taki rolnik jest pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że za przyjętą przez Sąd w niniejszej sprawie wykładnią przepisu art. 17 ust. 1 ustawy przemawia wymieniony w sposób enumeratywny katalog podmiotów, którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje – zawarty w art. 17 ust. 5 ustawy. Wśród przesłanek przesądzających o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie wymienia bowiem podlegania przez osobę sprawującą opiekę obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników. W rezultacie, dokonując wykładni językowej ostatniego z powołanych przepisów, stwierdzić trzeba, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne winna być traktowana na równi z osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Za niedopuszczalną należy natomiast uznać dokonaną przez organ odwoławczy rozszerzającą wykładnię tego przepisu, wykraczającą poza jego literalne brzmienie i powiększanie na tej podstawie katalogu podmiotów nieuprawnionych do przyznania świadczeń pielęgnacyjnych. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 9.03.2012r. sygn. akt: I OSK 2136/11 "dokonywanie takiej wykładni jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadą równości obywateli wobec prawa zawartą w art. 32 Konstytucji. Zasada ta nakazuje równe traktowanie przez władze publiczne obywateli, poprzez stosowanie takiej samej normy prawa do takiego samego stanu faktycznego". W cytowanym uzasadnieniu podkreślono, że za przyjęciem opisanego powyżej rozumienia art. 17 ust.1 ustawy przemawia również wykładnia funkcjonalna tego przepisu: "z uzasadnienia do projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy nr 1555/IV) wynika, że celem świadczeń opiekuńczych jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem lub osobą dorosłą. Świadczenie pielęgnacyjne jest przeznaczone dla osób rezygnujących z zatrudnienia by zaopiekować się dzieckiem lub osobą dorosłą z orzeczonym stopniem niepełnosprawności". Podobnie przyjął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18.07.2008r. sygn. P 27/07, stwierdzając, że "skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków moralnych i prawnych wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie ze strony państwa". Końcowo, odnosząc się do twierdzeń Kolegium o braku możliwości podjęcia przez Z. G. dodatkowego zatrudnienia poza rolnictwem – z uwagi na jej osobisty udział w prowadzeniu wielkopowierzchniowego gospodarstwa rolnego oraz zawarte w skardze wyjaśnienia strony o tym, że wskutek jej rezygnacji z pracy w gospodarstwie została ograniczona produkcja (nie zaś – jak wskazano w decyzji – wyłącznie ze względu na status rolnika), stwierdzić trzeba, że takie ustalenia zostały poczynione dopiero w odpowiedzi na skargę – nie zaś w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tymczasem, jak wynika z art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a., Sąd rozpatruje sprawę w oparciu o stan faktyczny ustalony w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 9.02.2011r. sygn. akt I OSK 508/10, LEX nr 1070841) W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, co przesądza o konieczności jej uchylenia, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniające przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Zostanie przy tym ustalone, czy wielkość i struktura gospodarstwa rolnego, którego Z. G. jest współwłaścicielem – przy uwzględnieniu wkładu pracy jej męża – daje podstawę z jednej strony do uznania, że gdyby nie choroba matki, skarżąca byłaby w stanie podjąć inne zatrudnienie, a po drugie, czy faktycznie opieka taka rzeczywiście jest sprawowana.