I SA/Kr 1814/15

|Sygn. akt I SA/Kr 1814/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 stycznia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Sędziowie: WSA Inga Gołowska, WSA Waldemar Michaldo (spr.), Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Rady Gminy Zawoja z dnia 24 lutego 2014 r. nr XLIV/375/2014 w sprawie zmiany uchwały nr XLII/352/2013 Rady Gminy Zawoja z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Gminy Zawoja - stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składana przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych położonych na terenie Gminy Zawoja" w części dotyczącej rubryki F zatytułowanej "Oświadczenie i podpis składającego deklarację/osoby reprezentującej składającego deklarację" w zakresie oświadczenia osoby składającej deklarację o świadomości odpowiedzialności karno- skarbowej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym oraz wyrażenia przez nią zgody na przetwarzanie danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi - Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Zawoja z dnia 24 lutego 2014 r. nr XLIV/375/2014 w sprawie zmiany uchwały nr XLII/352/2013 Rady Gminy Zawoja z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości na obszarze Gminy Zawoja. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. 2013 poz. 594) oraz art. 6n ust. 1-2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2013 poz. 1399). W oparciu o powyższa zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 uchwały nr XLIV/375/2014 z dnia 24 lutego 2014 r., wskazując w tym zakresie na część "F" załącznika nr 1 do ww. uchwały w zakresie wymogu złożenia przez składającego deklarację oświadczenia o pouczeniu o odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym oraz w zakresie wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, została podjęta na podstawie art. 6n ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. W ocenie Prokuratora § 1 zaskarżonej uchwały zawiera wadę, wynikającą z przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 6n ust. 1 ww. ustawy, poprzez zobowiązanie składających deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w Gminie Zawoja do złożenia oświadczeń o odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym oraz o wyrażeniu zgodny na przetwarzanie danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na poparcie powyższego stanowiska Prokurator powołał wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 24/15, z dnia 1 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 682/13, w których wskazano, że zamieszczenia powyższych oświadczeń wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Prokurator podkreślił, że ustawowe wyliczeniu zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jest wyczerpujące, dlatego też niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca zastosowania art. 6n powołanej ustawy co do kwestii, które nie zostały w nim wymienione. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zawoja wniosła o oddalenie skargi, ewentualnie, w przypadku uznania zasadności skargi, o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części F załącznika nr 1 do tej uchwały w zakresie oświadczenia osoby składającej deklarację o odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym oraz w zakresie złożenia oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała skargę za zasadną, jednakże wniosła w pierwszej kolejności o jej oddalenie z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje - została uchylona na mocy uchwały Rady Gminy Zawoja nr XI/103/2015 z dnia 1 października 2015 r. W ocenie organu nie jest zasadne i celowe stwierdzanie nieważności nieobowiązującej uchwały, zwłaszcza w sytuacji gdy uchwała nie jest tego rodzaju, że może mieć zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed jej uchyleniem. W przypadku gdyby Sąd uznał jednak, że zachodzi potrzeba stwierdzenia nieważności uchwały, Rada wniosła o stwierdzenie jej nieważności jedynie w części "F" załącznika nr 1 do uchwały w zakresie oświadczenia osoby składającej deklarację o odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym oraz w zakresie wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Rada Gminy zauważyła przy tym, że ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej nie wynika jednoznacznie, że wnosi on o stwierdzenie jedynie części zaskarżonej uchwały. Jednakże skoro kwestionowana jest jedynie legalność załącznika do uchwały tj. wzoru deklaracji i to wyłącznie jego części "F" w zakresie oświadczeń składanych przez podpisującego deklarację, to w ocenie Rady Gminy nie jest zasadne ani celowe orzekanie o nieważności całej uchwały, czy też unieważnianie całego załącznika do uchwały (wzoru deklaracji). W ocenie organu, aby doprowadzić zaskarżoną uchwałę do zgodności z prawem wystarczające jest orzeczenie o nieważności uchwały w zakresie wskazanym powyżej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Należy wskazać, że nawet ewentualne uchylenie uchwały nie czyni sądowej kontroli bezprzedmiotową. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak, więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, Lex Omega nr 327767). Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przechodząc do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji RP). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 6n ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r., poz. 391 ze zm.), który w dacie jej podjęcia stanowił, że: 1. Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone. 2. Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Takie stanowisko zaprezentowano m.in. w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 1053/15, z dnia 8 września 2015 r. sygn. I SA/Kr 1203/15 i sygn. I SA/Kr 1205/15, 27 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 973/15, 22 lipca 2015 sygn. akt I SA/Kr 415/15, z dnia 29 czerwca 2015r. sygn. I SA/Kr 653/15, sygn. akt I SA/Kr 652/15 oraz sygn. akt I SA/Kr 758/15, z dnia 13 lipca 2014 sygn. akt I SA/Kr 900/15 - wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, Lex Omega nr 1291950; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, Lex Omega nr 296945; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, Lex Omega 349285. Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że nałożenie w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały zatytułowanym "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składana przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych położonych na ternie Gminy Zawoja" w części oznaczonej literą "F" obowiązku złożenia oświadczenia o odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym oraz złożenia oświadczenia o wyrażeniu zgodny na przetwarzanie danych osobowych do celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi - nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej do ich zamieszczenia. Wskazać należy w pierwszej kolejności, że normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają jakichkolwiek podstaw do wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Kwestionowana klauzula nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Podkreślić należy, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest wskazanie na przepis rangi ustawowej, który przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Innymi słowy, jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty, rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Takiego rygoru ustawodawca nie wskazał w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odnośnie zaś zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stwierdzić należy, że brak jest podstaw, aby w formularzu deklaracji zamieszczać pouczenie o odpowiedzialności karnoskarbowej, czy też odbierać oświadczenie od osoby składającej deklarację odnośnie znajomości przepisów ją regulujących. Stosownie do art. 56 § 1 Kodeksu karnego skarbowego podatnik, który składając organowi podatkowemu, innemu uprawnionemu organowi lub płatnikowi deklarację lub oświadczenie, podaje nieprawdę lub zataja prawdę albo nie dopełnia obowiązku zawiadomienia o zmianie objętych nimi danych, przez co naraża podatek na uszczuplenie, podlega karze grzywny do 720 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności, albo obu tym karom łącznie. Zarówno ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i Kodeks karny-skarbowy nie przewidują, by klauzula z pouczeniem o odpowiedzialności na podstawie tego przepisu mogła znaleźć się w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dodatkowo zaznaczyć należy, że właściciele nieruchomości zobowiązani do składania deklaracji nie posiadają statusu podatnika, w rozumieniu art. 7 § 1 Ordynacji podatkowej. Konsekwencją powyższego jest brak podstaw do nakładania na właścicieli nieruchomości sankcji karnych skarbowych w przypadku naruszenia obowiązków wynikających z art. 6 m ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku czystości w gminach (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 451/13, Lex Omega nr 1662595). Nie znajduje zatem żadnego umocowania w przepisach prawa zamieszczenie w przedmiotowej Deklaracji oświadczenia składanego przez osobę składającą deklarację o świadomości odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej. W ocenie Sądu obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej uchwały przepisy nie upoważniały również organu od wymuszania na składającym deklarację złożenia oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych. Wymóg oświadczenia dotyczącego zgody na przetwarzanie danych osobowych także nie znajduje oparcia w podstawie prawnej badanej uchwały, tj. w art. 6n ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 ze zm.) przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6 o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Ustawa o ochronie danych osobowych w art. 23 ust. 1 wymienia przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych, wskazując m.in. zgodę, jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Podkreślić przy tym trzeba, że opisane w zaskarżonej uchwale wymaganie nie zostało sformułowane jako alternatywa do ewentualnego zaakceptowania przez deklarującego, lecz jako jego obowiązek. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji de facto obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji (wyroki WSA w Krakowie: z dnia 4 czerwca 2014r., sygn. akt II SA/Kr 644/14, z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 679/14, z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 645/14, z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 669/14). Stwierdzić należy, że kwestionowane elementy uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej, a zatem taka wada ma charakter istotny. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym każda uchwała zawierająca istotne naruszenia prawa (jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym) jest nieważna, przy czym nieważność może dotyczyć całości lub części uchwały. Istotne naruszenie prawa dotyczy w niniejszej sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 2 ust. 2 i art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i objęcie wymogiem zamieszczenia oświadczeń, które nie są niezbędne do wykonania tej uchwały. Podsumowując należy stwierdzić, że Rada Gminy w Zawoi w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tj. z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył także w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z uwagi na przedstawione powyżej rozważania, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważność zaskarżonej uchwały w omówionej wyżej części jako naruszającą w chwili jej wydania wskazane powyżej przepisy prawa.