I SA/Kr 37/16

|Sygn. akt I SA/Kr 37/16 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 marca 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba, Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski (spr.), Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2016 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków Śródmieście – Wschód w Krakowie, na uchwałę Rady Gminy Słomniki, z dnia 3 stycznia 2013 r. Nr XXV/267/13, w sprawie ustalenia wzorów deklaracji w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, , stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej wzoru deklaracji D1 i D2 stanowiących załącznik do uchwały w pozycji B, zatytułowanej "Dane składającego deklarację" w zakresie obowiązku podania numeru telefonu i adresu e-mail., Uchwałą Nr XXV/267/2013 z dnia 3 stycznia 2013 roku w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, wydaną w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.), Rada Miejska w Słomnikach ustaliła wzory deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości (załączniki D1 i D2). W wymienionych wzorach zawarto rubryki przewidujące podanie przez wypełniającego deklarację numeru telefonu oraz adresu e-mail. Wskazana uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Prokuratora Rejonowego Kraków-Śródmieście Wschód w opisanym wyżej zakresie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, poprzez nałożenie na mieszkańców gminy obowiązku podania w deklaracjach o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi danych w postaci numeru telefonu oraz adresu e-mail, podczas gdy dane te nie są niezbędne do zidentyfikowania osoby składającej deklarację lub obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a nadto są danymi osobowymi, których przetwarzanie jest dopuszczalne jedynie w warunkach określonych w art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, zaś żadna z sytuacji wymienionych w tym przepisie nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano przede wszystkim, że w świetle art. 6n o utrzymaniu czystości i porządku w gminach organ administracji nie posiada kompetencji, aby żądać od właścicieli nieruchomości wypełniających deklarację adresu e-mail i numeru telefonu. Stwierdzono przy tym, że tego typu dane mogą być co najwyżej zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna. Prokurator podniósł również, że celem delegacji określonej w art. 6n ww. ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienie gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty oraz ułatwienia jej składania. W świetle powyższego adres e-mail oraz numeru telefonu komórkowego nie mogą przyczynić się do osiągnięcia założonego przez ustawodawcę celu, nie wpływają bowiem w żaden sposób na wysokość opłaty ani również nie są konieczne dla prawidłowego zidentyfikowania właściciela nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku gminach z dniem 1 lutego 2015 roku został znowelizowany przez ustawę z dnia 28 listopada 2014 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 roku poz. 87). Na mocy tej ustawy został również dodany art. 6m ust. 1b, zgodnie z którym rada gminy może wymagać w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli nieruchomości podania numeru telefonu oraz adresu poczty elektronicznej. Tym samym, zdaniem organu, zaskarżona uchwała jest zgodna z aktualnie obowiązującym prawem i nie wychodzi poza ramy ustawowej delegacji. Niezależnie od powyższego stwierdzono również, że dane kontaktowe w postaci numeru telefonu oraz adresu poczty elektronicznej, o ile nie były niezbędne do ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami, to ich gromadzenie było uzasadnione, jako że umożliwiało uproszczoną formę kontaktu ze składającymi deklarację w stosunku do prowadzenia korespondencji za pośrednictwem Poczty Polskiej. Wskazano też, ze o ile rzeczywiście przedmiotowa deklaracja nie zawierała pouczenia co do fakultatywności wskazania przytoczonych danych, to oczywistym jest, że w przeciwieństwie do pozostałych informacji nie istnieje prawna konieczność posiadania numeru telefonu oraz adresu e-mail. Brak było również w treści wzorów deklaracji stwierdzenia o konieczności podawania wskazanych informacji przez składającego ją właściciela nieruchomości, a także o jakichkolwiek negatywnych konsekwencjach mogących wynikać z okoliczności ich niepodania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei art. 8 i art. 50 § 1 p.p.s.a. statuują legitymację do wniesienia skargi przez prokuratora. Jednocześnie należy jednak pamiętać, że w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest on ograniczony terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.), jak również nie musi przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, lub ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 p.p.s.a.). Dokonując analizy zaskarżonej uchwały w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, należy stwierdzić, że zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, co pozwala na zakwalifikowanie jej do kategorii aktów prawa miejscowego. Przemawia za tym określenie adresatów, do których została skierowana, w sposób ogólny, bez konkretyzacji poprzez wymienienie ich z nazwy. Ponadto znajduje ona bez wątpienia zastosowanie do powtarzalnych, podobnych sytuacji, ustalając wzór deklaracji składanych w opisanym powyżej zakresie przez każdorazowego właściciela nieruchomości znajdującej się na obszarze Gminy Słomniki. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 roku nr 78 poz. 483, z późn. zm.) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei art. 87 ust. 2 Konstytucji zalicza w poczet źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kreować akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co wynika wprost z art. 94 Konstytucji. Wskazaną treść powiela art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 roku poz. 1515 z późn. zm., zwanej dalej "u.s.g."), który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jednocześnie warto zaznaczyć, że po wejściu w życie Konstytucji upoważnieniem takim nie może być przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 16 maja 2001 roku, sygn. III SA 2622/00, ONSA 2002/3/114). W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały z dnia 3 stycznia 2013 roku został wymieniony między innymi art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm., zwanej dalej "u.c.p.g."). Koniecznym jest zatem ustalenie brzmienia wskazanego przepisu na dzień uchwalenia kwestionowanego aktu prawa miejscowego. Otóż w momencie podjęcia uchwały oraz jej wejścia w życie wskazany przepis w ustępie 1 przewidywał, że: "Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji." W ustępie 2 przewidziano natomiast, że "Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi." W świetle powyższego należy stwierdzić, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji, o której mowa w art. 6n u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego aktu prawa miejscowego, było wyczerpujące. Z tego też względu nie była dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione, co oznacza, iż w podejmowanej, na podstawie przepisów u.c.p.g., uchwale nie można było zamieszczać postanowień, które wykraczały poza treść tych przepisów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 marca 2014 roku, sygn. II SA/Rz 860/13, LEX nr 1443647, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lipca 2015 roku, sygn. I SA/Kr 415/15, LEX nr 1770518). Możliwym było natomiast żądanie tylko takich informacji, które zmierzały do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2014 roku, sygn. II SA/Kr 458/14, LEX nr 1462056, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 września 2014 roku, sygn. I SA/Kr 656/14, LEX nr 1512448). Nie sposób zatem było uznać za takie informacje numeru telefonu i adresu poczty internetowej. Co najwyżej mogłyby one zostać zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą dobrowolnie składający deklarację mógłby wypełnić. Takie stanowisko znajduje ponadto oparcie w szeregu wyroków zapadłych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie (zob. wyroki z dnia: 4 lipca 2014 roku, sygn. II SA/Kr 681/14, NZS 2014/4/2, 3 marca 2015 roku, sygn. I SA/Kr 39/15, LEX nr 1668842 i 31 marca 2015 roku. sygn. I SA/Kr 181/15, LEX nr 1668861). Podzielić należy także stanowisko skarżącego, który słusznie podniósł, że uprawnienie gminy do żądania wskazanych informacji nie wynikało również z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2015 roku poz. 2135, z późn. zm.). Trudno było bowiem uznać w szczególności, aby tego typu informacje miały być w założeniu przekazywane w sposób dobrowolny, skoro rzeczone wzory deklaracji nie zawierały stosownej informacji o fakultatywnym charakterze tych danych. Wskazane ustalenia pozwalają stwierdzić, że Rada Miejska w Słomnikach, ustalając uchwałą nr XXV/267/13 z dnia 3 stycznia 2013 roku wzory deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli nieruchomości, w których to zawarto wymóg wskazania numeru telefonu oraz adresu e-mail, przekroczyła w sposób oczywisty zawarte w art. 6n ust. 1 u.c.p.g. upoważnienie ustawowe, co w sposób jednoznaczny sprzeciwiało się brzmieniu przywołanego przepisu z daty uchwalenia zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Ustęp 4 wskazanego przepisu stanowi natomiast, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zestawienie obu jednostek redakcyjnych wskazuje zatem, że dla stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego koniecznym jest, aby dostrzeżona sprzeczność z prawem miała charakter istotny. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 maja 2014 roku, sygn. III SA/Łd 275/14, LEX nr 1532027). Z kolei nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej, co zaskarżona (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2013 roku, sygn. IV SA/Gl 314/13, LEX nr 1436229). W przedmiotowej sprawie nie sposób jednak stwierdzić, że treść uchwały, oraz stanowiących jej integralną część załączników, byłaby identyczna, gdyby Rada Miejska w Słomnikach zastosowała się do treści art. 6n u.c.p.g. w brzmieniu z dnia jej podjęcia. Co więcej warto w tym miejscu wspomnieć, że istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu przywołanych przepisów u.s.g. jest zaistniałe w stwierdzonym stanie faktycznym wykroczenie przez Radę Miejską w Słomnikach poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, a zatem oczywiste przekroczenie istniejącej w tym zakresie delegacji ustawowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 lipca 2015 roku, sygn. II SA/Op 238/15, NZS 2015/5/3, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2014 roku, sygn. III SA/Kr 1476/13, LEX nr 1443840, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2013 roku, sygn. II SA/Po 1036/13, LEX nr 1437421, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 roku, sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79/79) Stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały nie stoi na przeszkodzie upływ rocznego terminu od dnia jej podjęcia, wskazanego w art. 94 ust. 1 u.s.g., albowiem, jak już wyżej podniesiono, jest ona niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Co prawda art. 6m ust. 1b pkt 4 i 5 u.c.p.g. przyznaje w obowiązującym stanie prawnym radzie gminy kompetencję do zamieszczenia we wzorze deklaracji między innymi żądania podania numeru telefonu oraz adresu poczty elektronicznej właściciela nieruchomości, jednakże wskazany przepis nie znajdzie zastosowania do kwestionowanej uchwały. Został on bowiem wprowadzony do porządku prawnego ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. z 2015 roku poz. 87), mocą której obowiązuje od 1 lutego 2015 roku. Jednocześnie art. 11 przywołanej ustawy nowelizującej stanowi, że dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4, art. 61, art. 6n, art. 6r ust. 3 i 4 zachowują moc na okres, na jaki zostały wydane, jednak nie dłużej niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z powyższego nie wynika jednak, że rozważana w przeprowadzonym zakresie nowelizacja sanuje niejako wcześniejsze uchybienie organu gminy, jak to starał się sugerować jego pełnomocnik. Powołana norma o charakterze przejściowym dotyczy bowiem jedynie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie i w granicach wymienionych we wskazanych przepisach upoważnień ustawowych, zaś zgodność z prawem zaskarżonej uchwały winna być badana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2006 roku, sygn. I OSK 1336/05, LEX nr 194876 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 roku, sygn. II OSK 166/07, LEX nr 344607). Skoro więc ustawodawca zdecydował się na zmianę w wyżej wskazanym zakresie, to tym bardziej należy przyjąć, że przed dniem 1 lutego 2015 roku brak było ustawowej delegacji dla określenia we wzorze deklaracji obowiązku podania przez właściciela nieruchomości numeru telefonu oraz adresu e-mail. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył także w sposób istotny art. 6n u.c.p.g.. Z tego powodu należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie.