II SA/Kr 1769/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2015 r. sprawy ze skargi B.D. i M.D. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki decyzją z dnia 12 czerwca 2014 r. znak [...] , nr [...] nakazał inwestorowi B.D. , zam. ul. [...] w K: rozbiórkę nadbudowy dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego, w zabudowie szeregowej tj.: ostatniej, trzeciej kondygnacji budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K. , wykonanej bez wymaganego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej P.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że prowadził z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowy budynku przy ul. [...] w K. , na działce nr [...] obr.[...], bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W podjętych z urzędu czynnościach inspekcyjno-kontrolnych, przeprowadzonych przy udziale współwłaścicielki budynku przy ul. [...] w K. – B.D. ustalono, że przy ul. [...] w K. znajduje się budynek mieszkalny, konstrukcji murowanej o dwóch istniejących kondygnacjach (parter i pierwsze piętro) oraz będącej w budowie trzeciej kondygnacji stanowiącej nadbudowę przedmiotowego budynku. W obrębie realizowanej ww. nadbudowy trzeciej kondygnacji widoczne nowo wymurowane ściany zewnętrzne z pustaka ceramicznego o wysokości ok. 2,64m (11 pustaków w poziomie drugiego piętra). Nad trzecią kondygnacją świeżo wylana płyta stropowa żelbetowa w deskowaniu tradycyjnym z podparciem stemplami drewnianymi. Ponadto wykonano dwa biegi schodów ze spocznikiem do poziomu stropu na trzecią kondygnację. Widoczne rura PCV sugerująca, że jest to pion kanalizacyjny oraz przewody rurowe typowe dla centralnego ogrzewania. W poziomie trzeciej kondygnacji widoczne wyprowadzone na zewnątrz budynku wsporniki stalowe od strony elewacji tylnej. Teren posesji ogrodzony, dodatkowe ogrodzenie z płyt OSB na całą szerokość chodnika, gdzie zlokalizowano zaplecze budowy, brak tablicy informacyjnej oraz planu BIOZ. Według oświadczenia współwłaścicielki budynku roboty budowlane wykonywane były pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane oraz na podstawie dokumentacji technicznej. B.D. odmówiła podania imienia i nazwiska ww. osoby uprawnionej. W dniu kontroli współwłaścicielka budynku przedłożyła projekt budowlany z października 2009 r., oświadczając, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obiegu prawnego przez WSA. B.D. w dniu kontroli poinformowała, że prowadzone naprawcze prace budowlane, rozpoczęte w czerwcu 2013 r., były niezbędne ze względu na zły stan techniczny budynku. W toku prowadzonych czynności wyjaśniających organ wystosował pismo do Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK. W odpowiedzi na powyższe 19.08.2013 r. do organu wpłynęło pismo od WAiU UMK z informacją, iż po 23.12.2010 r. nie została wydana żadna decyzja pozwolenia na budowę dla nieruchomości przy ul. [...] w K. , jednocześnie informowano, iż w dniu 16.07.2012 r. dokonane zostało zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu i remoncie budynku mieszkalno-usługowego wraz z remontem ogrodzenia dla nieruchomości przy ul. [...] w K. Zgłoszenie było prowadzone pod sygnaturą akt [...] i zostało przez Wydział Architektury i Urbanistyki UMK przyjęte (nie został wniesiony sprzeciw w drodze decyzji). Z uwagi na stwierdzony powyższy stan faktyczny oraz fakt dokonania skutecznego zgłoszenia remontu wraz z dociepleniem budynku przy ul. [...] w K. , organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowy budynku przy ul. [...] w K. na działce nr [...] obr. [...] bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ podkreślił, że w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane roboty polegające na remoncie są w myśl art. 3 pkt 8 robotami budowlanymi polegającymi na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiącymi bieżącej konserwacji. Natomiast nadbudowa obiektu budowlanego stanowi w myśl art. 3 pkt 6 ww. ustawy budowę. Jak wynika z powyższego ustawodawca nie zaliczył nadbudowy do robót remontowych, a wręcz przeciwnie - nadbudowa to budowa podlegająca w przypadku prowadzenia jej samowolnie (tj. bez decyzji pozwolenia na budowę) dyspozycji art. 48 ustawy Prawo budowlane. O prowadzeniu w przedmiotowym budynku robót remontowych, jak i nadbudowy tego obiektu, PINB został również powiadomiony pismem Straży Miejskiej Miasta K. z dnia 4.08.2013 r., znak: [...] w którym poinformowano również, iż właściciel B.D. oświadczyła, że jest inwestorem prowadzonych robót. Organ zaznaczył, że wykonane roboty budowlane zakwalifikowano jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, tj.: "wykonywanie obiektu w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego", na którą zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymagana jest ostateczna decyzja pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 22.10.2013 r., znak: [...] organ wstrzymał inwestorowi B.D. prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku przy ul [...] w K. na działce nr [...] obr. [...] , nakazał zabezpieczyć nadbudowaną część ww. budynku przed dostępem osób trzecich oraz przed niekorzystnym wpływem warunków atmosferycznych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie do 30.04.2014 r., w PINB dokumentów związanych z wykonywaną nadbudową, tj.: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czterech egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego nadbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego o nową część kubaturową sporządzonego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi opracowanego w zgodności z warunkami określonymi w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji zapewniającego poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym w zakresie zapewnienia prawidłowości funkcjonowania przewodów kominowych w budynkach sąsiednich będących w zabudowie szeregowej w stosunku do przedmiotowego budynku oraz zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane aktualnym na dzień opracowania projektu, zawierających w swej treści: - inwentaryzację architektoniczno-budowlaną aktualnego stanu przedmiotowej nadbudowy z jej pełnym zwymiarowaniem, - orzeczenie konstrukcyjne dotyczące prawidłowości wykonywanych wszystkich robót budowlanych związanych z nadbudową tego budynku oraz ich wpływu na elementy konstrukcyjne i statykę całego obiektu, a także poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Żądane dokumenty miały na celu ustalenie, czy zachodzi możliwość zastosowania legalizacji dokonanej samowoli budowlanej, która jest uzależniona od spełnienia warunku zgodności budowy z przepisami, w tym o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Przepis art. 48 ust. 5 P.b. ustala ustawowe domniemanie, że wykonanie w terminie nałożonym postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 obowiązku przedłożenia stosowanych dowodów "traktuje się jako wniosek" o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (wyrok NSA z 22.06.2007 r., II OSK 945/06, LEX Nr 338867; wyrok NSA z 22.05.2009 r., II OSK 795/08, wyrok WSA w Kielcach z dn. 09.06.2009 r., sygn. akt II SA/Ke 276/09). Powyższy przepis ma zastosowanie po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, której wysokość ustala się postanowieniem na mocy art. 48 ust. 1 pkt 3 P.b. Organ wskazał, że w związku z takimi sformułowaniami zawartymi w art. 48 P.b. ustawodawca w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 48 ust. 2 ustawy dał inwestorowi możliwość legalizacji budowy, a w razie braku takiej woli, zobligował właściwy organ nadzoru budowlanego do orzeczenia o nakazie rozbiórki - art. 48 ust. 4 P.b. - "w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1." Powyższe postanowienie zostało skutecznie doręczone w dniu 30.10.2013 r. Inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązku i tym samym nie wyraził woli wdrożenia przez organ procesu legalizacyjnego w stosunku do zrealizowanej samowolnie nadbudowy budynku przy ul. [...] w K. Wskazano, że legalizacja samowoli budowlanej ma pierwszeństwo przed wydaniem nakazu rozbiórki, ale jest ona uprawnieniem inwestora, a nie jego obowiązkiem. Inwestor nie tylko do wyznaczonego postanowieniem z dnia 22.10.2013 r., znak: [...] terminu, ale i do dnia wydania decyzji przez organ I instancji, nie przedłożył żadnych dokumentów wymaganych wskazanym wyżej postanowieniem, a umożliwiającym doprowadzenie do legalizacji wykonanej budowy. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego jest zobligowany przepisami art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem w oparciu o ust. 3 art. 48 stosuje się przepis ust. 1, zatem organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do zastosowania w przedmiotowej sprawie wprost przepisów określonych art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Na podstawie zapisu księgi wieczystej nr [...] z dnia 29.05.2014 r. potwierdzono stan własności nieruchomości zlokalizowanej na dz. nr [...] obręb [...] w K. tj. własność B.D. i M.D. W przedmiotowym postępowaniu organ uznał również interes prawny właścicieli budynków zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie ww. nieruchomości tj. A.K.-C. - właścicielki budynku przy ul. [...] w K. oraz M.D. - właściciela budynku przy ul. [...] w K. , które w ocenie tut. organu znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji przy ul. [...] w K. Wskazano, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 P.b. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. B.D. jako współwłaściciel budynku [...] taki tytuł prawny posiada. B.D. i M.D. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie podnosząc, że decyzja została wydana przedwcześnie, bez właściwego rozpoznania, jakie prace były wykonane oraz czy wykonanie tych prac ma znamiona nadbudowy. Zarzucono, że w decyzji organ nie wskazał podstawy prawnej, naruszonej normy prawa budowlanego, nie określił zakresu wykonanych prac, nie określił co to są roboty budowlane, remontowe, modernizacyjne, jaka jest definicja nadbudowy, co to jest kondygnacja, jaki rodzaj prac musi być wykonany, aby prace te uznać za nadbudowę. Przed dokonaniem rozstrzygnięcia organ winien sprawdzić, jaki budynek był przed i po wykonaniu prac, czy w wyniku wykonanych prac zmianie uległy powierzchnia zabudowy, wysokość, kubatura budynku, jeżeli tak to o ile i na tej podstawie dokonać klasyfikacji. Odwołujący podnieśli, że dokumentacja archiwalna, inwentaryzacja oraz projekt adaptacji budynku nie spełnia kryteriów do oceny, iż mamy do czynienia z nadbudową dodatkowej kondygnacji, prace były wykonywane w istniejącej kondygnacji, co wynika z: 1. Pozwolenia na budowę z 1939 r. 2. Inwentaryzacji z 2009 r. 3. Ekspertyzy technicznej z 2009 r. 4. Zgłoszenia zamiaru wykonanych prac. 5. Dokumentacji technicznej adaptacji poddasza. 6. Protokołu kontroli z dnia PINB z 19.11.2013. Skarżący wskazali, że prace były wykonywane w okresie czerwiec - sierpień 2013 r., a ich zakres to remont i modernizacja budynku. Wprowadzenie wymogu przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy stwarza tylko iluzoryczną szansę legalizacji samowoli, jej uzyskanie jest uwarunkowane określeniem między innymi stron postępowania, czyli tych właścicieli nieruchomości gruntowej, którzy mają interes prawny. W przypadku działki [...] są to spadkobiercy drogi działki [...] ,[...] (dawna działka nr [...] - nastąpiła zmiana numeru). Nieuregulowany stan prawny wyklucza uzyskanie warunków zabudowy (ustalona liczba to 56, dla 6 osób brak danych). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 15 października 2014 r. znak: [...] nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał skarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania przed organem I instancji jest legalność nadbudowy budynku przy ul. [...] w K. na działce nr [...] obr.[...] Definicja kondygnacji została zawarta w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ przywołał również treść § 3 pkt 17 ww. rozporządzenia – definicja kondygnacji podziemnej, oraz § 3 pkt 18 - kondygnacji nadziemnej. Zdaniem organu z zebranego materiału dowodowego wynika, że obiekt przy ulicy [...] w K. przed wykonaniem prac budowlanych był budynkiem posiadającym dwie kondygnacje nadziemne i strych nieużytkowy, o czym świadczy: dokumentacja zdjęciowa; przedłożona wraz z odwołaniem z 1.07.2014 r. kopia opracowania pod nazwą: "Ekspertyza techniczna" z października 2009 r., w której zamieszczono dokumentację fotograficzną oraz inwentaryzację budynku przy ul. [...] w K; przedłożona wraz z odwołaniem z dnia 1.07.2014 r. kopia archiwalnej dokumentacji budynku przy ul. [...] w K. z 1939 r. Organ odwoławczy wskazał, że przed wykonaniem prac budowlanych pomieszczenia poddasza budynku przy ulicy [...] w K. stanowiły pomieszczenia strychu, do których prowadziła wydzielona ścianami klatka schodowa. W myśl powoływanego § 3 pkt 16 ww. rozporządzenia nie można uznać, aby ww. pomieszczenia poddasza można było uznać za kondygnację, gdyż jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego nie były one przeznaczone na pobyt ludzi. W wyniku przeprowadzonych prac budowlanych została rozebrana istniejąca więźba dachowa, a następnie wykonana została nowa, tj. trzecia kondygnacja (zakończono murowanie ścian zewnętrznych / attyk — widoczny wystający daszek, zamontowana stolarka zewnętrzna, drzwi balkonowe od frontu, od podwórka balkony, bez balustrad. Z pewnej odległości widoczny daszek ponad III kondygnacją na części powierzchni całego dachu, co sugeruje, że budynek posiada dach płaski, który został już wykonany. Kominy podniesione.) Powyższe wskazuje, że zostały wykonane roboty budowlane polegające na demontażu więźby dachowej, podwyższeniu ścian od strony frontowej budynku oraz strony tylnej budynku, a w efekcie - stworzono nową trzecią kondygnację przykrytą w części dachem płaskim, a częściowo dachem skośnym - nad klatką schodową wyprowadzoną ponad połać dachu. Zdaniem organu wykonanych robót nie można zakwalifikować jako przebudowy, gdyż uległa zmianie liczba kondygnacji w budynku, wysokość ścian frontowej i tylnej, a także kubatura obiektu. Wykonanych robót budowlanych nie można także zakwalifikować jako remontu, gdyż nie nastąpiło odtworzenie stanu pierwotnego, lecz podniesienie ścian frontowej i tylnej co w efekcie doprowadziło do realizacji całkiem nowej kondygnacji budynku. Wobec powyższego również dokonanego zgłoszenia nie można uznać za podstawę do prowadzenia prac budowlanych polegających na nadbudowie, gdyż jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego zgłoszono roboty budowlane polegające na dociepleniu i remoncie budynku przy ul. [...] w K. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 P.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane (w tym nadbudowę obiektu) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Podczas czynności kontrolnych w dniu 17.07.2013 r. pracownicy PINB w K. Powiat Grodzki ustalili, że roboty budowlane były prowadzone w 2013 r. a inwestorem wykonanych robót była B.D. . W trakcie ww. czynności kontrolnych cyt.: "P. B. D. okazała projekt budowlany z października 2009 r. i poinformowała, że decyzja pozwolenia na budowę została wyeliminowana z obiegu prawnego przez WSA ze względu krąg stron. P. B. D. oświadcza, że wystąpiła o WZ, decyzja jest ze względu na krąg stron w zawieszeniu (...)". W treści pisma Wydziału Architektury Urzędu Miasta K. z dnia 13.08.2013 r. znak: [...] wskazano, że Wydział Architektury i Urbanistyki UMK odnalazł tylko jedno zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu i remoncie budynku mieszkalno - usługowego wraz z remontem ogrodzenia przy ul. [...] w K. , na działce nr [...] obr. [...] , dokonane 16.07.2012 r. przez B.D. oraz M.D. . Zgłoszenie było prowadzone pod sygnaturą akt [...] i zostało przez Wydział Architektury i Urbanistyki UMK przyjęte. Ponadto Wydział Architektury i Urbanistyki UMK poinformował, że po 23.12.2010r. nie została wydana żadna decyzja pozwolenia na budowę dla nieruchomości przy ul. [...] w K. W niniejszym stanie faktycznym stwierdzono więc samowolę budowlaną, polegającą na nadbudowaniu budynku przy ulicy [...] w K. , bez stosownego pozwolenia na budowę. Ustawodawca w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania postanowienia w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i umożliwienia inwestorowi zalegalizowanie wykonanych samowolnie robót budowlanych, o ile roboty te są zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami technicznymi. Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji. W wyznaczonym postanowieniem z dnia 22.10.2013 r. znak: [...] terminie inwestor – B.D. nie przedłożyła dokumentów żądanych przez organ I instancji, ani nie zwróciła się o wydłużenie wyznaczonego terminu przedłożenia żądanych dokumentów. Organ odwoławczy uznał krąg stron ustalony przez organ I instancji za prawidłowy. Wskazał, że subiektywne poczucie krzywdy strony odwołującej się, związane z trudnościami w uzyskaniu pozwolenia na budowę przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, nie jest przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji. B.D. i M.D. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podtrzymali zarzuty z odwołania i podnieśli dodatkowo, że: 1. Budynek przy ul. [...] w K. jest budynkiem składającym się z czterech kondygnacji: piwnica, parter, I piętro i poddasze użytkowe, 2. Budynek ten jest budynkiem wolnostojącym, nie jest bliźniakiem, nie jest też budynkiem w zabudowie szeregowej. 3. Został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 1939 r., dokumentację skarżący dostarczyli organowi, oryginał projektu znajduje się w Archiwum Państwowym przy ul. [...] w K. 4. Nie można nakazać rozbiórki istniejącej kondygnacji, dla której organ w 1939 r. wydał pozwolenie na budowę, a która została wybudowana. 5. Istniejąca czwarta kondygnacja ma pow. 86,5 m2; w wyniku wykonanych prac remontowo-modernizacyjnych skarżący dokonali zmiany kąta nachylenia dachu z dachu dwuspadkowego na dach o kącie nachylenia 15 stopni, który ukryli za ścianą attyki. Dokonali przebudowy bez zmiany kubatury powierzchni użytkowej, a w wyniku tych prac za ścianą attyki jest niższy budynek, niż był. 6. Budynek w wyniku wykonanego remontu został przebudowany, zużyte elementy zostały wymienione. PINB wielokrotnie wzywał skarżących do wykonania prac remontowych. 7. Celem wykonanych prac była naprawa istniejącego budynku, wykonanie wentylacji, odbudowa kominów, odprowadzenie wody deszczowej do wewnątrz budynku, a następnie do instalacji deszczowej, zabezpieczenie spadających elementów przed utratą życia i zdrowia przechodniów i własnego, zabezpieczenie godnego prawa do mieszkania bez wilgoci, pleśni, grzybów. Poddasze, które zostało przebudowane, zyskało suchą powierzchnię, którą skarżący wykorzystują do zabezpieczenia własnych potrzeb mieszkaniowych od ponad 10 lat. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 6 marca 2015 r. skarżąca B.D. przyznała, że nie odpowiedziała na obowiązki nałożone w postępowaniu legalizacyjnym, gdyż przeszkodziła jej choroba i pobyt w szpitalu. Pełnomocnik organu podkreślił, że obowiązki legalizacyjne były nałożone także na skarżącego M.D. , ale również skarżący ich nie wykonał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 P.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarga jest zasadna, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt, iż roboty budowlane zostały wykonane w okresie od czerwca do sierpnia 2013 r., a skarżący nie dysponowali pozwoleniem na budowę. Uprzednio w dniu 16.07.2012 r. zostało dokonane zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych przez inwestorów B.D. i M.D. , polegających na dociepleniu i remoncie budynku mieszkalno-usługowego wraz z remontem ogrodzenia dla nieruchomości przy ul. [...] w K. (przyjęte pod sygnaturą akt [...] przez Wydział Architektury i Urbanistyki UMK). Miało to miejsce przed wydaniem postanowienia z 22.10.2013 r. znak [...] wstrzymującego inwestorowi B.D. prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku przy ul [...] w K. na działce nr [...] obr [...] Organy słusznie uznały w niniejszej sprawie, że wykonane roboty budowlane polegające na demontażu więźby dachowej w budynku przy ulicy [...] w K. , następnie podwyższeniu ścian od strony frontowej budynku oraz strony tylnej budynku, nie są przebudową i remontem w rozumieniu art. 3 pkt 7a i 8 Prawa budowlanego, dalej P.b.. Trafnie stwierdziły, że wykonanych robót w budynku nie można zakwalifikować jako przebudowy, gdyż uległa zmianie wysokość ściany frontowej i tylnej, a także kubatura obiektu, co zostało szeroko udokumentowane w zebranym materiale dowodowym. Prawidłowo uznano także, że dokonanego zgłoszenia nie można uznać za podstawę prowadzenia prac budowlanych polegających na nadbudowie, gdyż - jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego - zgłoszono roboty budowlane polegające na dociepleniu i remoncie budynku przy ul. [...] w K. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 P.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast stosownie do art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane (w tym nadbudowę obiektu) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. W świetle powyższego w okolicznościach niniejszej sprawy organy słusznie zastosowały dla procedury legalizacyjnej oraz ewentualnego nakazu rozbiórki przepisy z art. 48 P.b. O ile jednak organy trafnie wskazały na obowiązek zastosowania opisanej w tym przepisie procedury legalizacyjnej, o tyle przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że ustalenia organów nadzoru budowlanego nie spełniają wymogów z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 P.b. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 48 ust. 2 P.b. jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Postanowienie takie otwiera możliwość legalizacji samowoli budowlanej pod warunkiem przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, wskazanych w art. 48 ust. 3 P.b.. Przedłożenie w wyznaczonym terminie tych dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 P.b.). Stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 jest zasadniczo inwestor, niemniej jednak nie tylko na ten podmiot mogą zostać nałożone obowiązki na podstawie omawianego przepisu. Krąg takich podmiotów został wskazany w art. 52 P.b.. Są to: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu. W pierwszej jednak kolejności obowiązki powinny zostać nałożone właśnie na inwestora, mającego tytuł prawny do obiektu, a w przypadku gdy nie ma takiego podmiotu, adresatem decyzji będzie właściciel lub działający w jego imieniu zarządca (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 grudnia 2010 r., II SA/Ke 667/10, LEX nr 753338; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2011 r., II SA/Rz 589/11, LEX nr 1070609). Należy także pamiętać, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 48 P.b. pełne zastosowanie znajdzie regulacja ogólna dotycząca strony postępowania administracyjnego wynikająca z art. 28 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2011 r., II OSK 573/10, LEX nr 1081794). Stroną takiego postępowania będzie więc każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Przykładowo w sytuacji, w której decyzja o rozbiórce ma być skierowana do inwestora, stroną powinien być także właściciel (współwłaściciele) nieruchomości, na której stoi obiekt. Decyzja taka będzie bowiem dotyczyła interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości, które zgodnie z zasadą superficies solo cedit rozciąga się na wszystkie rzeczy trwale złączone z tą nieruchomością ziemską (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2012 r., II SA/Wr 93/12, LEX nr 1230656). W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 P.b. nie znajdzie zastosowania norma szczególna wynikająca z art. 28 ust. 2 P.b. Przepis ten, ustalający szczególne zasady określania stron postępowania, odnosi się jedynie do postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowle (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2011 r., II OSK 573/10, LEX nr 1081794; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2011 r., II SA/Gl 50/11, LEX nr 993095; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2012 r., II SA/Wr 93/12, LEX nr 1230656). W tym kontekście należy stwierdzić, że skoro organy uznały za strony postępowania administracyjnego właścicieli nieruchomości sąsiednich położonych wzdłuż ul. [...] w K. , to winny też rozważyć (czego nie uczyniły) uznanie za stronę także właścicieli nieruchomości położonej na tyłach nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, czyli właścicieli działki [...] . Organy winny to rozważyć i ocenić w ponownie prowadzonym postępowaniu. Należy zaakcentować, że w niniejszej sprawie organy nie wzięły pod uwagę także faktu, że w zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych z 16.07.2012 r., które poprzedzało wykonanie spornych robót budowlanych, jako inwestorzy zostali wskazani zarówno B.D. jak i M.D. Organy ustaliły również, na podstawie księgi wieczystej nr [...], stan własności nieruchomości zlokalizowanej na dz. nr [...] obręb [...] w K. jako własność B.D. i M.D. . Także z przedłożonej wraz z odwołaniem kopii opracowania pod nazwą: "Ekspertyza techniczna" z października 2009 r. jako inwestorzy wskazani są zarówno B.D. , jak i M.D. Także w poprzednio prowadzonych postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, związanych z zamiarem zmodernizowania przedmiotowego budynku, jako inwestorzy występowali zarówno B.D. jak i M.D. (vide: sprawy o sygn. II SA/Kr 954/11, II SA/Kr 1075/12, VII SA/Wa 1742/12). Z powyższego wynika, że organy w niniejszej sprawie błędnie ustaliły, iż inwestorem jest jedynie B.D. . Nie przedstawiono żadnych dowodów z których wynikałoby, że inwestorem jest jedynie B.D. , a w konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia, że nie jest nim również M.D. . Powyższe błędne stanowisko organów skutkowało skierowaniem w sprawie decyzji tak I, jak i II instancji, a także poprzedzającego je postanowienia z 22.10.2013 r., znak: [...] nie do wszystkich inwestorów. Organy pominęły M.D. jako uczestnika procesu budowlanego (inwestycyjnego), w konsekwencji czego wadliwe decyzje obu instancji musiały zostać uchylone przez Sąd. Wbrew przedstawionemu na rozprawie twierdzeniu organu II instancji, mając na uwadze treść postanowienia z dnia 22.10.2013 r. należy stwierdzić, że na M.D. nie został nałożony tym postanowieniem żaden obowiązek. W tym postanowieniu nie został on wskazany jako inwestor, a to na inwestora nakłada się obowiązki. Uchybienia tego nie konwaliduje fakt doręczenia M.D. - jako stronie postępowania administracyjnego – decyzji nakazującej inwestorowi B.D. rozbiórkę, opisaną w decyzji organu I instancji. Dlatego też prowadząc ponownie postępowanie organy uwzględnią wszystkich uczestników procesu budowlanego (inwestorów). Ewentualna decyzja o rozbiórce musi być poprzedzona prawidłowo wydanym postanowieniem, nakładającym na wszystkich inwestorów obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów celem legalizacji samowoli budowlanej. Należy w tym miejscu wskazać, że celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2011 r., VII SA/Wa 72/11, LEX nr 1097716). Z uwagi na doniosły skutek decyzji wydawanych na podstawie art. 48 P.b. postępowania w tym przedmiocie powinny być więc prowadzone w sposób szczególnie staranny. Także decyzje nakazujące rozbiórkę powinny być sporządzone szczególnie starannie, tak aby nie pozostawiały żadnych wątpliwości co do ich interpretacji, zwłaszcza przy określeniu zakresu obowiązków nakładanych nakazem rozbiórki i adresata tych obowiązków. Brak wymienienia w rozstrzygnięciu (osnowie) osoby zobowiązanej do wykonania rozbiórki rodzi w ogóle wątpliwość co do wykonalności takiej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OSK 842/09, LEX nr 597904). Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie analogiczne wątpliwości powstają w przypadku wskazania w osnowie nie wszystkich osób, jakie powinny być wskazane. Niezbędne jest więc (czego zaniechały organy w niniejszej sprawie) jednoznaczne ustalenie i przekonujące uzasadnienie, czy ewentualny nakaz rozbiórki winien być skierowany tylko do B.D. , czy też zarówno do B.D. , jak i M.D. . Ponadto nakaz rozbiórki może mieć różny zakres przedmiotowy. Jak wynika wprost z art. 48 P.b. może on dotyczyć całości lub części obiektu. Zakres nakazywanej rozbiórki musi jednak zostać określony w sposób adekwatny do stwierdzonego zakresu samowoli budowlanej, a także celu regulacji w postaci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zakres nakazu rozbiórki nie może też przekraczać zakresu faktycznej samowoli budowlanej. Mając to na uwadze należy wskazać, że z dotychczasowych ustaleń dokonanych przez organy administracji nie wynika konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki całej ostatniej kondygnacji budynku. Sąd nie wyklucza takiej możliwości, ale musiałaby ona jednoznacznie wynikać z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a stanowisko organu w tej kwestii musiałoby być prawidłowo uzasadnione. W niniejszej sprawie nakazano rozbiórkę całej trzeciej kondygnacji, gdy tymczasem z dokumentacji fotograficznej wynika, że przed przystąpieniem do kwestionowanych robót budowlanych nad drugą kondygnacją znajdował się strych. Z rozstrzygnięcia organu musi jasno i jednoznacznie wynikać zakres przedmiotowy rozbiórki oraz określenie stanu budynku, do którego inwestorzy mają go doprowadzić. Zawarte w sentencji decyzji I instancji sformułowanie "rozbiórkę nadbudowy dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego, w zabudowie szeregowej tj.: ostatniej, trzeciej kondygnacji budynku" nie spełnia powyższych wymogów, tym bardziej, że z przywołanych przez skarżących dokumentów, a to pozwolenia na budowę z 17 kwietnia 1939 r., inwentaryzacji z 2009 r., ekspertyzy technicznej z 2009 r., zgłoszenia, dokumentacji technicznej adaptacji poddasza, protokołu kontroli PINB z 19.11.2013r., a także dokumentacji fotograficznej wynika, że dokonano nadbudowy istniejącego strychu. Sam organ odwoławczy zwrócił nawet uwagę, że na fotografiach wykonanych podczas czynności kontrolnych w dniu 17.07.2013 r. oraz oględzin przeprowadzonych w dniu 19.11.2013 r. widać wyróżniającą się nadbudowę murów z pustaków w kolorze jaśniejszym od dotychczasowych murów z cegły. Organ uznał, że w myśl powoływanego § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, nie można uznać pomieszczenia poddasza za kondygnację gdyż, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, nie było ono przeznaczone na pobyt ludzi. Organy nie dokonały jednak w tym zakresie szczegółowych ustaleń pomimo, że skarżący twierdzą, że poddasze wykorzystują do zabezpieczenia własnych potrzeb mieszkaniowych od ponad 10 lat. Prowadząc ponownie postępowanie organy wezmą pod uwagę, że przed dokonaniem nadbudowy budynek zawierał, oprócz kondygnacji nadziemnych, także strych (poddasze) i wskażą precyzyjnie zakres ewentualnych prac rozbiórkowych koniecznych do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Organy bowiem nie wykazały, aby rozbiórka dokonanej samowolnie nadbudowy w części, doprowadzająca budynek do stanu poprzedniego z istniejącym strychem, była niewykonalna z przyczyn technicznych. Reasumując należy wskazać, że w rozpatrywanej sprawie organy nie ustaliły stanu faktycznego w stopniu umożliwiającym podjęcie tej treści decyzji o nakazie rozbiórki. Podkreślić należy, że nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego, powodującą zazwyczaj nieodwracalne skutki i z tego względu nie można stosować tej sankcji w sytuacji, kiedy stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób wyczerpujący i jednoznaczny. W tym kontekście należy przypomnieć, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie natomiast z art. 80 K.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z kolei na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiary i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej. Organ ma zatem obowiązek jasno i należycie uzasadnić swoje stanowisko. Jak podkreślono powyżej wskazane reguły procesowe zostały w niniejszej sprawie naruszone przez organy nadzoru budowlanego obu instancji. Uchybienia dostrzeżone przez Sąd w ramach postępowania sądowoadministracyjnego są związane zarówno z określonym przez organy kręgiem podmiotów, jakim komu winno się nakazać rozbiórkę, jak i zakresem ewentualnej rozbiórki. Organ I instancji nie ustalił w sposób niewątpliwy, kto jest inwestorem nadbudowy, a także jaki ma być zakres rozbiórki, a organ odwoławczy nie zauważył tych błędów w sytuacji, gdy wszystkie wymienione wyżej obowiązki związane z prowadzeniem postepowania administracyjnego ciążą nie tylko na organie pierwszej instancji, ale również na organie odwoławczym. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy, niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 626/09, Lex Omega nr nr 573655). Zgodnie z art. 140 K.p.a. organ odwoławczy jest tak samo jak organ pierwszej instancji związany przepisami art. 7, 77, 80, 107 K.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1862/08, Lex Omega nr 547851). Sąd doszedł do przekonania, że organy naruszyły w niniejszej sprawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też Sąd uznał, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa, jej uchylenie także stało się konieczne. W punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 152 P.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Rozpoznając sprawę ponownie, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., organy uwzględnią zamieszczone w treści uzasadnienia wskazania Sądu co do dalszego postępowania.