II SA/Kr 925/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku P. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta N. S. z dnia 22 listopada 2004 r. o ustaleniu warunków zabudowy działki nr [...] w obr. [...] miasta N. S. przy ul. [...] – na cele rozbudowy i nadbudowy istniejącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego, działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 i § 2 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta N. S.. W uzasadnieniu organ podał, że analiza dostępnego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy wykazała, że decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta N. S. z dnia 22.11.2004r. nie można zarzucić obrazy przepisów materialno-procesowych w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a., wobec czego brak podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stan sprawy przedstawia się następująco: wnioskiem z dnia 21.09.2004r M. J. zwróciła się do Prezydenta M. N. S. o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...] w obr. [...] m. N. S. na cele "rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku jednorodzinnego (działka nr [...] uległa później podziałowi na [...] i [...]). O wszczęciu postępowania organ zawiadomił strony, w tym P. J.. Po przeprowadzeniu analizy w trybie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Prezydent Miasta N. S. wydał decyzję Nr [...] z dnia 22.11.2004r. zgodnie z wnioskiem inwestora. Organ orzekł, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (ul[...]) za pośrednictwem istniejącej drogi wewnętrznej. Decyzja została doręczona stronom postępowania, w tym P. M. (zwrotne potwierdzenie odbioru z dnia 09.12.2004r.). W dniu 04.02.2020r. P. J. zwrócił się do Urzędu Miasta N. S. o "analizę prawną w zakresie prawidłowości wydania decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy" bowiem - "w momencie wydania decyzji wz inwestor nie posiadał dojazdu w rozumieniu prawa (a tylko dojazd faktyczny)". P. J. oświadczył, że jego nieruchomość graniczy z działką nr [...], której część służy inwestorowi za dojazd do ul. [...]. Na podstawie decyzji wz nr [...] zostało wydane pozwolenie na budowę na działce nr [...] decyzja z dnia 14.04.2005r. a następnie decyzją Nr [...] z dnia 28.06.2007 r. zatwierdzony został projekt zamienny. W związku ze skargą z dnia 11.12.2017 r. P. J. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. S. pismem z dnia 9.02.2018 r. zawiadomił zainteresowanego, że po dokonaniu kontroli budynków na dz. nr [...] (ul[...]) i nr [...] (ul[...]) stwierdzono, iż nie odbiegają one w sposób istotny do projektów zatwierdzonych decyzjami o pozwoleniu na budowę. Organ nadzoru stwierdził zatem, że skarga jest bezzasadna. P. J. żąda jednak wdrożenia postępowania administracyjnego w sprawie nieważności w/w pozwoleń na budowę w przypadku orzeczenia o nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Organ stwierdził, że akta sprawy dowodzą, że P. J. brał udział w postępowaniu związanym z wydaniem przedmiotowej decyzji (zawierają zwrotne potwierdzenia odbioru pism). Decyzja Nr [...] Prezydenta Miasta N. S. została doręczona stronie w dniu 9.12.2004r. (K. 54 akt I instancji), a zatem od dnia doręczenia upłynęło 16 lat, co wypełnia dyspozycję art. 156 § 2 K.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył P. J.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 czerwca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję SKO w N. S. z dnia 18 grudnia 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z całą pewnością analizowana tutaj decyzja została oparta na obowiązujących w dacie jej wydania przepisach prawa, w szczególności przepisach art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a zatem nie jest ona obarczona wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 inprincipio K.p.a. Wbrew odmiennemu poglądowi prezentowanemu przez wnioskodawcę, nie sposób również zarzucić ocenianej decyzji Prezydenta Miasta N. S. wydania jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 infine K.p.a.), którego cechą jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99). Rażące naruszenie prawa zachodzi bowiem wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa np. poprzez jej nie podpisanie przez osobę upoważnioną do jej wydania, czy też skierowanie decyzji do osoby zmarłej. Zwrócić należy także uwagę, iż zgodnie z poglądem doktryny i utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłankę nieważnościową w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowić może tylko "rażące naruszenie prawa". W związku z tym nawet zwykłe, choć oczywiste naruszenie prawa nie wyczerpuje wymogu zawartego we wskazanym przepisie rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji. Rażące naruszenie prawa to tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności w państwie prawa. Jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (glosa J. Borkowskiego do wyroku NSA z dnia 16.07.2003 r. w sprawie IV SA 4263/01 opublikowana w OSP 2004/9/113). Oceniając w tym kontekście zarzuty podnoszone w sprawie należy stwierdzić, że wbrew odmiennym twierdzeniom wnioskodawcy, stwierdzenie, iż na dzień wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy inwestor nie posiadał dojazdu do nieruchomości zgodnego z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a ponadto posiadał nieuregulowany tytuł prawny lub służebności do działki nr [...] nie powoduje, że w stanie faktycznym sprawy doszło do spełnienia przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta N. S. w decyzji nr [...] z dnia 22.11.2004 r. prawidłowo stwierdził w pkt 4 decyzji (warunki wynikające z przepisów odrębnych), że projekt budo walny dla planowanej inwestycji należy opracować w oparciu o obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, normy i przepisy branżowe oraz aktualne warunki techniczne, z uwzględnieniem interesów osób trzecich, a w szczególności należy zachować przepisy wynikające z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślenia wymaga, że w stanie faktycznym sprawy inwestor miał wykonać projekt budowlany w oparciu o powyższe wytyczne Prezydenta Miasta N. S., na podstawie którego mógł się ubiegać o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, dla których to decyzji samorządowe kolegia odwoławcze nie są organami właściwymi, co zostało już podkreślone w decyzji Kolegium z dnia 18 grudnia 2020 r. W związku z powyższym w stanie faktycznym sprawy twierdzenia wnioskodawcy dotyczące nieprawidłowości w zakresie formalnego wykonania obowiązków wynikających z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie wpływają na fakt, iż pkt 4 kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta N. S. był w sposób oczywisty określony prawidłowo. W związku z powyższym w stanie faktycznym sprawy do doszło do uchybienia, które nosiłoby cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnośnie zarzutu wnioskodawcy dotyczącego braku dokonania uzgodnienia z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z uwagi na fakt, że teren inwestycji miał być zlokalizowany na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że tego rodzaju zarzut mógłby co najwyżej stanowić podstawę ewentualnego żądania wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., a nie podstawę stwierdzenia jej nieważności. Kolejno odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy dotyczącego braku możliwości czynnego udziału wnioskodawcy w przedmiotowym postępowaniu poprzez doręczenie korespondencji zawierającej decyzję Prezydenta Miasta N. S. z dnia 22 listopada 2004 r. osobie, która zdaniem wnioskodawcy nie była dorosłym domownikiem tj. M. J. (brak autentycznego podpisu M. J.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że tego rodzaju zarzut mógłby co najwyżej stanowić podstawę ewentualnego żądania wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie podstawę stwierdzenia jej nieważności. Co więcej tego rodzaju zarzut co do zasady może wnosić osoba, która została pozbawiona statusu strony postępowania. Przechodząc do analizy dalszych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ocenę, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta N. S. nie jest również dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., albowiem w świetle akt przedmiotowej sprawy nie sposób uznać, iż dotyczy ona sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Kolejno, analizowana decyzja bezspornie została skierowana do podmiotów będących stronami w sprawie, a zatem nie zachodzi w tym przypadku wadliwość, o której mowa wart. 156§ 1 pkt 4 K.p.a. Nie dotyczy jej również wada tzw. trwałej nie wykonalności wynikająca z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., która dotyczy sytuacji, w których adresat jest trwale pozbawiony czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub możliwości wykonywania wynikających z niej obowiązków. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P. J. zarzucając naruszenie: 1/ art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, przez co organ nie przyczyniło się do starannego i zgodnego przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa; pominięcie istotnych okoliczności faktycznych poprzez błędne uznanie, że działka [...] posiada dostęp do drogi publicznej, podczas gdy w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy teren nie miał jakiegokolwiek dostępu do drogi publicznej, a obecnie posiada dostęp, który nie spełnia norm prawnych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; błędne ustalenia faktyczne poprzez uznanie w decyzji nr [...] z dnia 22 listopada 2004 r., że teren posiada istniejący dostęp do drogi publicznej - ul. [...]- wewnętrzna droga dojazdowa, mimo że na dzień wydania decyzji teren nie miał jakiegokolwiek dostępu do drogi publicznej; 2/ art. 61 ust. 1 pkt. 2 oraz 5 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że brak dostępu do drogi publicznej nie jest przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy teren nie miał dostępu do drogi publicznej; 3/ §14 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że teren ma dostęp do drogi publicznej, podczas gdy dojazd do działki [...] (obecna [...] oraz [...]) poprzez działkę [...] oraz [...] (dawna [...]) ma szerokość mniejszą jak 5 metrów, a tym samym teren do dnia dzisiejszego nie ma odpowiedniego i zgodnego z przepisami prawa dostępu do drogi publicznej. W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podlega ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odmawiającej stwierdzenia nieważność decyzji, wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie skarżącego decyzja była wydana wadliwie, ponieważ budynek ten nie posiadał prawnie zagwarantowanego dostępu doi drogi publicznej a jedynie dostęp faktyczny. Skarżący nie precyzuje podstaw prawnych swoich roszczeń, ale wydaje się (wynika to z analizy skargi), że podstawy tej uparuje w art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj,. że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten (art.156 § 1 pkt 2 K.p.a.) stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Co do pierwszej z dwu wyżej wymienionych przesłanek nieważnościach, w doktrynie i orzecznictwie przyjęło się powszechnie, iż rażąco wadliwie wydaną decyzje cechować winno to, że obraza przepisów na podstawie których jest wydana, jest oczywista (nie wynika z wadliwej wykładni) a jej skutki nie są akceptowalne w państwie prawa. Rozwijając tę tezę przywołać należy choćby na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 14 marca 2012 r. II OSK 2525/10 w którym orzekł, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W podobnym duchu wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. III UK 77/11 LEX nr 1213420 wskazując, iż decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji. Przytoczyć na koniec można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2021 r. III OSK 1310/21 w którym orzeczono, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Interpretacja pojęcia "rażące naruszenie prawa" jako kwalifikowana wadliwość decyzji polegająca na naruszenia przez organ przepisów w sposób oczywisty, nie budzący wątpliwości a więc występującej w rozstrzygnięciu organu administracji sprzeczności między treścią tego rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną z jednoczesnym skutkiem tej wadliwości - powstaniem następstw, które nie są do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym tj. wywołujących skutki których nie sposób zaakceptować jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, jest ugruntowana w orzecznictwie sądowym. Podkreśla się przy tym konieczność komutatywnego spełnienia obu tych przesłanek. Poza wyżej przytoczonymi orzeczeniami wskazać tu można dla przykładu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 czerwca 2008 r. II OSK 387/07 LEX nr 486051, z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 368/07 LEX nr 468745, z dnia 15 marca 2012 r. z dnia 8 marca 2012 r. I OSK 363/11 oraz z dnia 24 listopada 2011 r. II OSK 1667/10., z dnia 27 maja 2021 r. I OSK 3431/15, z dnia 25 czerwca 2021 r. I OSK 353/21). Zgodnie z dyspozycją art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków teren ma dostęp do drogi publicznej. Kwestia dostępności planowanej inwestycji do drogi publicznej jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Termin ten definiuje ustawa w art. 2 pkt 14 stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Rozbieżności o których mowa wyżej, dotyczą kwestii tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej przez którą ma odbywać się skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną tj. czy inwestor musi się legitymować tytułem prawnym do tej drogi czy też tytułu tego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie musi wykazywać ani też go posiadać. Dla przykładu można wskazać stanowisko jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2015 r. II OSK 2199/13 w którym to wyroku orzeczono, iż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. To na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w zakresie jak wyżej, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób. Podobne stanowisko było wyrażane wielokrotnie tak w orzecznictwie NSA ja i sądów wojewódzkich. Zasadniczym argumentem, jaki był przedstawiany przy przyjęciu tego poglądu było to, iż zgodnie z art. art. 63 ust 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z kolei przepis art. 62 ust 1 stanowi, iż w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zgodnie z wyżej przedstawionym poglądem, to dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany wykazać się prawnie zagwarantowanym dostępem terenu inwestycji do drogi publicznej. Skoro wnioskodawca sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek tytułem prawym do terenu objętego wnioskiem, to nie musi mieć także prawnie zagwarantowanej drogi wewnętrznej, przez którą teren ten uzyskuje dostępność do drogi publicznej (por. wyroki NSA z 23 listopada 2016 r. II OSK 370/15, z dnia z dnia 23 listopada 2016 r. II OSK 370/15, z dnia 17 kwietnia 2015 r. II OSK 2199/13). Przeciwny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. II OSK 2078/11 wskazując, iż normatywne pojęcie "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. II OSK 2078/11 a także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r. IV SA/Wa 2374/16, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r. II SA/Po 1009/15 oraz WSA w Krakowie w wyrokach z dnia 4 października 2017 r. II SA/Kr 230/17 oraz z dnia 11 lutego 2014 r. II SA/Kr 988/13). Występuje także linia orzecznicza, przyjmująca, iż inwestor (wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy) musi legitymować się co najmniej zgodą zarządcy drogi lub właściciela działki drogowej stanowiącej drogę wewnętrzną (dojazdową), na korzystanie z niej jako drogi pośrednio komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną (wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 9/10, z dnia 13 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1625/09, z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 184/08, z 8 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1102/08). Z przytoczonych wyżej poglądów wynika, że kwestia dostępności działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym do drogi publicznej na etapie ustalania warunków zabudowy dla tego zamierzenia jest zagadnieniem prawnym, które podlega wykładni a wykładnia ta jest niejednolita i przynajmniej częściowo dopuszcza, iż ten dostęp może być jedynie faktyczny a nie prawny. Z przyczyn oczywistych okoliczność ta nie może być zatem przesłanką, do stwierdzenia nieważności decyzji, której domaga się skarżący, ponieważ nawet zakładając, że faktycznie przedmiotowe zamierzenie nie miało zapewnionego prawego dostępu do drogi publicznej i prezentując pogląd prawny, że dostęp taki powinien być na tym etapie wykazany, nie można tu mówić o oczywistości naruszenia prawa tj. o naruszeniu prawa w sposób jaskrawy a nie wynikający z wadliwej interpretacji przepisu. Także skutku tej decyzji tj. ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie sposób zakwalifikować jako niedającego się pogodzić i istotą praworządności. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.