III SA/Kr 1531/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie: WSA Paweł Dąbek (spr.) WSA Inga Gołowska Protokolant: Specjalista Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2026 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 8 września 2025 r., nr SKO-UP-4121-40/25 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu (dalej: Kolegium) decyzją z 8 września 2025 r. nr SKO-UP-4121-40/25 utrzymało w mocy decyzję Starosty Nowotarskiego (dalej: Starosta) z 16 lipca 2025 r., znak: KT.5430.3585.2025.AH o zatrzymaniu D.W. (dalej: Skarżący) prawa jazdy kategorii BE,B,A, nr [...], nr druku [...], wydanego [...] przez Starostę Tatrzańskiego, Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 27 listopada 2024 r. do Starosty Tatrzańskiego wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy (Skarżącego). Starosta Tatrzański przekazał wniosek do Starosty, jako organowi właściwemu w sprawie. Z treści wniosku Komendanta wynikało, że Skarżący wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego od dnia 13 marca 2024 r. do 19 listopada 2024 r. i uzyskał łącznie 29 punktów karnych. W związku powyższym Starosta 21 maja 2025 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne. W jego wyniku wydał 16 lipca 2025 r. decyzję o zatrzymaniu Skarżącemu prawa jazdy. Kolegium po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, decyzją z 8 września 2025r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Odnosząc się do charakteru prawnego art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw Kolegium wskazało, że podziela w pełni pogląd wyrażony w doktrynie, zgodnie z którym użyty w ww. ustawie zwrot "wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy" wyraźnie wskazuje, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest decyzją o charakterze związanym. W ocenie Kolegium organ administracji publicznej w takiej sytuacji nie ma żadnej dowolności i uznaniowości, w przypadku złożenia stosownego wniosku przez organ policji. Zatem każdorazowo w przypadku przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego właściwy organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, w zakresie wszystkich posiadanych przez tego kierowcę kategorii. Kolegium zwróciło uwagę, iż ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, że Skarżący otrzymał 29 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a wniosek Komendanta stanowił wyłączną podstawę do wydania decyzji w sprawie. Ponadto nie ulega wątpliwości, że Skarżący przyjął nałożone na niego mandaty karne, a postępowania mandatowe zostały prawomocnie zakończone. Odnosząc się do zarzutu Skarżącego Kolegium uznało, że opiera się on wyłącznie na ocenie zdarzenia drogowego z dnia 19 listopada 2024 r. i popełnionego wykroczenia, za które Skarżący otrzymał 12 punktów karnych i przyjął nałożony mandat karny. Zarzut ten jest całkowicie chybiony i nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ I instancji nie był w stanie faktycznym sprawy uprawniony do badania okoliczności nałożenia na Skarżącego punktów karnych, a jedynie był zobowiązany do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygniecie niniejszej sprawy, a to: 1/ art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 – dalej: k.p.a.) poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy Kolegium po rozpatrzeniu odwołania winien uchylić zaskarżoną decyzję w całości, albowiem: a/ brak było podstaw do zatrzymania Skarżącemu prawa jazdy kategorii BE, B, A, b/ na skutek zdarzenia w dniu 19 listopada 2024 r. Skarżącemu nieprawidłowo naliczono 12 punktów karnych, w zdarzeniu tym nie doszło do naruszenia czynności narządu ciała lub rozstroju zdrowia, a zatem Skarżącemu winni naliczyć 6 punktów karnych, co w konsekwencji uniemożliwia wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, c/ Starostwo Nowotarskie jako organ winien zweryfikować prawidłowość naliczeń punktów karnych, a nie jedynie ograniczyć się do powielenia punktów karnych nałożonych przez funkcjonariuszy Policji; 2/ art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 § 1 k.p.a., poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego, brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz brak weryfikacji całości materiału dowodowego poprzez brak weryfikacji prawidłowości naliczenia punktów karnych i wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, mimo że decyzja ma charakter związany, brak jest możliwości uznaniowości decyzji, co wiąże się z koniecznością weryfikacji prawidłowego naliczenia punktów karnych. W oparciu o tak postawione zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postepowania. Kolegium odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Kolegium z 8 września 2025 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty z 16 lipca 2025 r. o zatrzymaniu Skarżącemu prawa jazdy. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia był art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z 20.03.2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 543). Przepis ten stanowi, że do dnia wskazanego w komunikacie, który minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa rozdziale 15 ustawy zmienianej w art. 5 - starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1047 ze zm. – dalej: u.p.r.d.). Przepis art. 130 ust. 1 u.p.r.d., do którego odsyła ustawa o zmianie ustawy Kodeks karny został uchylony z dniem 4 czerwca 2018 r., natomiast przed uchyleniem stanowił, że Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Uchylenie art. 130 u.p.r.d. z dniem 4 czerwca 2018 r. nastąpiło na podstawie art. 125 pkt 13 w zw. z art. 139 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2011 r. poz. 151 – dalej: u.k.p.). Jednocześnie w dniu 4 czerwca 2018 r. wszedł w życie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 09 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 957 ze zm.), zgodnie z którym przepis art. 130 u.p.r., w brzmieniu dotychczasowym, stosuje się do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa w art. 130 Prawa o ruchu drogowym. W myśl art. 16 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2018 r., Minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1. Komunikat ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie. Następnie w ustawie z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 2328 ze zm.) w art. 14 pkt 2 i 3 przewidziano, że w ustawie z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2018 r. poz. 957) wprowadzono następujące zmiany: uchyla się art. 16 natomiast art. 16a otrzymuje brzmienie: "Art. 16a. Do dnia wskazanego w komunikacie, o którym mowa w art. 14 ust. 2, policjant zatrzyma prawo jazdy w razie przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wpisanych do ewidencji, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2021 poz. 2328). Przepisy art. 135 ust. 4, art. 135a ust. 5, art. 135b i art. 136 ust. 1-3 oraz art. 139 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się odpowiednio.". Z kolei art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy zmieniającej z 2 grudnia 2021 r. stanowi, że "Do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w komunikacie ministra właściwego do spraw informatyzacji wydanym na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 14, Policja prowadzi ewidencję kierujących pojazdami silnikowymi, motorowerami oraz tramwajami naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu popełnionemu przez osobę uprawnioną do kierowania pojazdem silnikowym, motorowerem lub tramwajem przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 1 do 15 i wpisuje się ją do tej ewidencji.". Uwzględniając treść obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji przepisu art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw i stwierdzając, że na dzień orzekania o zatrzymaniu Skarżącemu prawa jazdy nie doszło do określenia przez Ministra Cyfryzacji terminu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzanie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach – przyjąć należało, że ustalenie faktu przekroczenia przez Skarżącego liczby 24 punktów w wyniku naruszeń przepisów ruchu drogowego – stanowiło przesłankę do wydania przez Starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Treść art. 7 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy wskazuje zarazem, że wydawana na jego podstawie decyzja administracyjna ma charakter związany ("starosta wydaje decyzję"), a zatem organom administracyjnym nie przysługuje w tym zakresie uznanie. Jeżeli zatem w sprawie wystąpi przesłanka wskazana w tym przepisie, organ ma obowiązek wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Jak już wskazano, okolicznością faktyczną, na podstawie, której organ stwierdza wystąpienie przesłanki do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest jedynie przekroczenie przez kierowcę liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (por. wyroki NSA z: 10 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 2442/23; 27 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1515/23 – powoływane orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzekający w takiej sprawie organ administracji nie ma przy tym uprawnień do weryfikacji przypisanej kierowcy liczby punktów, jest natomiast związany uzyskaną informacją o liczbie tych punktów (por. np. wyroki NSA: z 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1811/17; 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1931/17; 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 127/13; 29 października 2024 r., sygn. akt II GSK 1139/24). Brak możliwości weryfikacji tego wniosku (zawartych tam informacji) wynika zatem z tego, że jest on składany przez organ kontroli ruchu drogowego już po ustaleniu przez ten organ informacji, że kierowca, którego dotyczy tenże wniosek, przekroczył, określoną przepisami liczbę punktów karnych (por. wyroki NSA z: 8 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2481/20; 14 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2397/19). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 czerwca 2024 r. (sygn. akt II GSK 433/21) ewidencja kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest rejestrem, w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji i tylko on ma również kompetencję do usuwania punktów karnych (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 330/12). W związku z powyższym, odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, nie prowadzi żadnych własnych ustaleń co do naruszenia przepisów o ruchu drogowym, a jedynie opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji, która ma charakter dokumentu urzędowego, stanowiącego dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (por.: wyroki WSA w Gliwicach z: 13 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1658/19; 21 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 71/23). Jak już wyżej wskazano to Policja, jako podmiot uprawniony do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i przypisywania określonemu naruszeniu odpowiedniej liczby punktów, jest władna do korygowania tych punktów. Organy administracji, wydające decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie mają kompetencji do korygowania liczby punktów, tym bardziej do ustalania okoliczności zdarzeń w wyniku których punkty zostały przypisane. Organy administracji są związane wpisem w ewidencji kierowców, zatem liczbą punktów podanych przez komendanta wojewódzkiego Policji (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3495/18). Ilość punktów karnych może być natomiast kwestionowana w odrębnym postępowania. Dlatego też w kontrolowanej sprawie Kolegium nie było uprawnione do ustalania, czy liczba punktów podana w zawiadomieniu przez komendanta Policji została ustalona prawidłowo, a tym bardziej do obniżania liczby punktów (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 3853/18). Podkreślić należy przy tym, że istnieje ścieżka prawna umożliwiająca ocenę prawidłowości kwestii wskazywanej wyżej. Działanie komendanta wojewódzkiego policji może być poddane kontroli sądu administracyjnego w drodze wniesienia skargi na materialno-techniczną czynność organu, o której mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) – por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1811/17. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu za trafne należy uznać stanowisko Kolegium, że w sprawie zaistniała podstawa do wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy, skoro dane wskazane we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z 21 listopada 2024. o sprawdzenie kwalifikacji potwierdzały okoliczność, że Skarżący przekroczył 24 punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Stanowiska takiego nie mogą podważać argumenty zaprezentowane we wniesionej skardze, które w istocie zmierzają do wykazania, że Kolegium powinno dokonać oceny, czy za wykroczenie drogowe z 19 listopada 2024 r. słusznie naliczono Skarżącemu, jako sprawcy tego wykroczenia 12 punktów, czy też prawidłowo powinno zostać naliczone 6 punktów. Sąd nie znajduje jednak podstawy prawnej, która dawałaby organom administracyjnym, orzekającym w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, kompetencje do podważania ustaleń i orzeczeń organów Policji w zakresie wykroczeń drogowych. Do tego bowiem zmierza prezentowane w skardze stanowisko. Karanie za wykroczenia drogowe, w tym również ustalenie odpowiedniej podstawy prawnej wykroczenia i związaną z nią ilości punktów karnych, prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. z 2025 r. poz. 860 ze zm.). Organy administracyjne prowadzące postępowanie w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, nie zostały w tym akcie prawnym wskazane, jako właściwe do podejmowania jakichkolwiek czynności, zmierzających do weryfikacji kwalifikacji prawnej funkcjonariuszy policji, którzy na miejscu zdarzenia zakończyli czynności, wystawiając mandat karny ze wskazaną podstawą wykroczenia za które sprawca został ukarany. Jeżeli Skarżący nie zgadzał się z kwalifikacją prawną popełnionego wykroczenia, od której zależała ilość nałożonych punktów karnych, miał prawo odmowy przyjęcia mandatu. Wówczas sprawa zostałaby rozstrzygnięta przez Sąd powszechny, który jako jedyny byłby właściwy do zakwestionowania przyjętej przez funkcjonariuszy policji podstawy wykroczenia. Właściwości takiej nie posiadają natomiast organy administracyjne, prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie. Pogląd, że w toku postępowania o zatrzymanie prawa jazdy, organy nie mają uprawnień do samodzielnej weryfikacji przypisanej kierowcy liczby punktów i są informacją o liczbie przypisanych punktów związany, powszechnie wyrażany jest w orzecznictwie sądowym (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 261/23; WSA w Poznaniu z 26 marca 2025 r., sygn. akt III SA/Po 622/24; WSA w Kielcach z 15 października 2025 r., sygn. akt I SA/Ke 338/25). Na zakończenie jeszcze raz należy podkreślić, że wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, czego - co wymaga podkreślenia - Skarżący nie uczynił. W judykaturze ugruntowany jest pogląd, że przypadkach spornych sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do ewidencji, lecz następuje to w odrębnym postępowaniu. Z tego powodu, w postępowaniu o zatrzymanie prawa jazdy ani organ administracji publicznej, ani Sąd nie mają kompetencji do ustalania ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, ani też weryfikowania prawidłowości ich wyliczenia przez organ prowadzący rejestr (por. wyrok WSA w Opolu z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Op 214/24). Z tych wszystkich powodów, postawione w skardze zarzuty, nie mogły zostać uwzględnione. Jednocześnie Sąd, nie będąc na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. związany "granicami skargi", czyli jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, dokonał pełnej kontroli zaskarżonej decyzji oraz postępowania zmierzającego do jej wydania. W jej wyniki, nie stwierdził jakichkolwiek uchybień, które dawałyby podstawy do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie wnioskowanego dowodu z przesłuchania świadka, gdyż dowód taki przed sądem administracyjnym jest niedopuszczalny. Wynika to bezpośrednio z art. 106 § 3 p.p.s.a., w którym przewidziano jedynie możliwość przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Z powyższych względów Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.